吴祖荣:美国“财政悬崖”会再现吗?

2013-09-04 09:30:00 环球网 吴祖荣 分享
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  8月26日,美国财政部长雅各布·卢致信国会参众两院领导人和全体议员,通报当前美国财政情况,指出今年5月17日他就写信告诉国会,美国已经触及法定的债务上限并采取非常措施,呼吁国会为保护美国的良好信用,在违约风险急迫性出现之前尽快采取措施,延长正常借款权。他强调,根据最新的估计,政府的非常措施到10月中旬将枯竭,届时美国将触及借款权的极限,财政部在某一天将只能使用手头的现金为政府拨款。现在估计,届时现金只有大约500亿美元,而纯支出在某些日子会超过500亿美元。他敦促国会在10月中旬之前尽快负起避免违约威胁的责任,延长借款权。雅各布·卢是在国会9月复会之前向共和党施压,以求此举能促使国会能尽快行动,提高债务上限。但雅各布·卢的招数能否奏效,财政悬崖是否将再现,要看日益迫近的两党围绕联邦政府预算大较量的走向。

  首先,所谓财政悬崖的核心问题是美国联邦政府预算,涉及美国政治制度、文化传统、治国理念和经济社会发展战略、目标等诸多重大问题。政府预算几十年来,特别是近4年来,一直是美国主要政治力量争斗的战场,有效处理、科学决策的难度非同寻常。2013财年剩下不到一个月了,奥巴马2013年4月向国会提交的2014财年预算案,尚未得到国会正式批准。通过2014财年政府预算已十万火急。雅各布·卢提出的提高债务上限问题,因涉及政府违约风险,也有一定急迫性。自今年3月起实施的自动减支计划对一些政府部门、行业和地区的财政产生了较大打击,是否毫无改动地继续实施,也颇受争议。从紧迫性角度看,在这3项挑战中,9月30日之前,国会通过2014财年预算排在第一位。

  其次,美国三权分立、相互制衡的政治体制和政党政治的弊端是编制联邦政府预算难度不断增加,甚至是出现财政悬崖的根本原因。自从1921年美国建立联邦政府预算制度以来,到上世纪70年代尼克松执政时期,以1974年预算法的通过和实施为标志,总统和国会在编制联邦政府预算中的职权和责任变得比较清晰,相互监督、牵制、协调和妥协的格局基本成型。编制和执行联邦政府预算也成为总统和行政当局施政的最主要工具,受到总统和国会的高度重视。按照宪法和已有立法的有关规定,国会拥有征税权,以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利;有权举债,有权开支;有权修改总统预算建议,并有权为财政年度的收入、开支和赤字都规定总额,对借债的最高限额作出具体规定等等。总之,国会拥有联邦政府预算的立法权。总统和行政当局有权编制联邦政府预算议案提交国会审议,有权借债,有权依法实施联邦政府预算;总统享有预算立法的签字权。奥巴马入主白宫4年多来,总统和国会利用各自享有的权力,围绕年度预算讨价还价、为本党谋取私利的争斗愈演愈烈,导致年度预算案连续4年未能按正常程序按时批准,政府只能靠临时拨款运行,对得不到拨款无法运行的风险已习以为常。

  第三,今年财政状况已有一定好转,奥巴马占据一定优势。奥巴马2009年1月就任总统以来,为了促进经济增长、增加就业,实行超宽松货币政策,美国已连续4年每年财政预算赤字都超过1万亿美元,政府累积债务也接近法定的16.7万亿美元的上限;但因近期实施的多种增收减支措施收到一定成效,经济也保持温和增长势头,2013财年财政收支状况已经出现好转,不仅个别月份财政盈余,而且整个财年的预算赤字将有较大幅度下降,估计与前几年相比,降幅将超过百分之三十,赤字总额在6700亿美元左右。随着预算赤字和政府债务增幅收缩,奥巴马在与共和党的较量中话语权增多。围绕财政预算的上述诸多重大问题之所以拖到现在最后时刻,与奥巴马的策略运用不无关联。共和党一直坚持提高债务上限与2014财年预算、减少政府开支捆绑审议,遭到奥巴马抵制。在目前最后关键时刻,共和党也不愿承担造成政府关门的责任,对明年中期选举带来负面影响;并深知与奥巴马硬顶不是上策,加上9月国会开会时日不多,立法任务繁重,展开大辩论难有结果。一般估计,两党同意国会在9月通过临时拨款议案、避免政府关门的可能性较大。

  第四,财政赤字问题尚未得到根本解决,财政悬崖近期出现的风险增大,主要原因在于两党治国理政理念分歧深化、党派利益鸿沟扩大,加强合作,彻底解决财政悬崖问题困难重重。共和党信奉小政府理念,主张减少政府职能,削减政府开支,对奥巴马医保改革增加社会福利开支一直耿耿于怀。而奥巴马坚持扩大政府职能,依靠货币政策和财政政策来弥补经济内生动力和市场力量的不足,以促进经济复苏和就业的增加;同时增加政府在医疗保险、社会救济等方面的支出。在美国社会两极化倾向抬头的大背景下,两党所代表的选民群体的利益也出现差异化趋势。两党都不得不着眼明年中期选举以维护党派利益,因而在如何增加税收、削减占政府预算大头的军费和社会福利开支等方面各执一词,妥协十分艰难。因此,提高财务上限和如何继续执行自动减支计划两大议题是两党争斗的大难题。两党在争斗中的谋略和操作将决定财政悬崖风险的程度。

  当前,美国面临的紧迫问题是,在9月30日前给政府拨款、避免政府关门,同时抓紧在10月中旬以前妥善处理提高财务上限和如何执行自动减支计划两大议题。总起来看,美国经济温和复苏、财政状况有所改善,但围绕联邦政府财政预算的问题和挑战仍然很多,特别是实现年度财政预算平衡仍是一个遥远的美梦、财政赤字仍将长期存在;一旦美国介入叙利亚战事,政府就需要应急开支;2013财年的526亿秘密情报费用和不断增加的网络战争开支在2014财年如何处理等等,都给预算大战增加了难度和不确定性。尽管美国是世界上唯一的超级大国,第一大经济体,拥有超强军事实力、美元霸权优势和特权,应对财政预算赤字挑战的办法很多,但政党政治的腐败会严重阻碍美国优势的充分发挥。财政悬崖的警报其实已经不再惊人,因为即使财政悬崖出现,也是短暂的,并没有真正的危险,只是美国两大政党损害美国和世界人民利益的政治游戏而已。(作者系中国国际问题研究基金会美国研究中心执行主任)

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