吕德文:该如何治理城市边缘地带

2018-01-08 00:58:00 环球时报 吕德文 分享
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  在城市街头,可见小贩、乞丐、杂耍等营生活动,也存在着坑、蒙、拐、骗等现象。这个在传统社会被称作“江湖”的地方,是国家与社会的边缘地带,非正规经济大量存在,社会力量较为活跃,非正式行政普遍存在。对“江湖”的治理,仍然考验着现代国家。因为对国家而言,边缘地带往往意味着行政力量会受到限制;对社会而言,这是个最具活力,也最具风险的领域,社会的自我治理显得困难重重。

  在传统时代,“江湖”大多立足于熟人社会,通过同乡、同业等关系维系内部秩序,国家也发育出一套基于血缘、地缘关系基础上的半正式行政技术。国家权力机关依赖代理人治理,客观上尊重了熟人社会的自治权。正式权力运用人情、面子等半正式行政方式开展,使得行政、法律等适应于地方性规范。在国家治理任务不多、社会事务并不复杂的传统时代,半正式行政可谓是一种官民两便的简约治理方式。

  然而,在现代社会中,熟人社会逐渐解体,代理人无法有效掌握治理信息,地方性规范也逐渐失去了力量。这在我国城市治理中表现尤甚。改革开放后,大量流动人口涌入城市,城市街头的陌生人社会已然成形。城市在实践中逐渐放弃熟人社会的治理技术。比如,“临时工”已非来自于本地的志愿者,而是市场招聘的劳务人员,他们大多是城市里的陌生人。与此同时,国家治理领域开启了行政理性化进程。其基本逻辑是:加强正式行政的管制,严格限制半正式行政人员参与地方治理。

  我国在一个相当短的时间内完成了从“乡土中国”向“城市中国”的转型。大规模的城市化意味着,城市街头的边缘地带在迅速扩张,非正规经济的类型、从业人员及活跃程度,都在呈几何级数增长。边缘地带的社会事务不仅随着城市化进程而急剧增加,且细小琐碎、复杂而难以定性,它并不遵循科层制行政中的分门别类、按部就班的要求,正式行政力量满足不了边缘地带的治理需求。这造成了一种困境:一方面,由于正式行政存在局限,一线行政仍严重依赖于半正式行政;另一方面,国家治理体制并不认可半正式行政有其存在的合理性。过去一些年城市街头执法冲突不断,很大程度上源自于边缘地带治理的复杂性。

  因此,在城市边缘地带客观上难以消逝的情况下,城市治理现代化也应该赋予半正式行政一席之地。一方面,半正式行政需受到正式权力的严格规制。近些年来,各个城市管理部门加强了对行政辅助人员的管理、使用,如制定了一系列法律法规,明确行政辅助人员的职责,推行民警带班制等行之有效的操作流程,从而使得半正式行政权力受到有效约束。另一方面,也要赋予半正式行政自由裁量权,建立半正式人员积极履责的激励措施。比如,武汉市城管系统近些年来推广了一系列柔性执法措施,绝大多数是协管员主导参与的,这在扭转城管形象、重塑行政执法的严肃性方面,都起到了良好效果。

  治理城市边缘地带,既要保持这一地带的活力,又要维持其基本秩序。我国正处于史无前例的快速城市化进程中,虽面临边缘地带治理的挑战,却也是一个重新认识我国传统的治理资源、重塑秩序的机会。(作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员)

责编:杨阳
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