周少来:“隐性形式主义”亟待破除

2018-08-01 00:20 环球时报 周少来

  形式主义为何长期存在?这绝非以“干部作风素质”所能简单解释。在全面从严治党层层传导的压力下,各种公开的、显性的形式主义大为减少,但各种“隐性形式主义”不减反增,令基层干部头痛不已,如最近讨论较多的“痕迹主义”。这值得人们深思。

  隐性形式主义不像显性形式主义那样“粗暴简单”、易于察觉,而是潜藏或裹挟在各种政策的宣传和执行之中,甚至打着“加强管理”等各种旗号,造成“资源空耗”“体制空转”“政策空悬”“治理无效”。比如“用文件落实文件”,只见层层文件转发,不见落实细则,不见联系实际,更没有落实文件的切实行动;上级忙于开会检查,下级忙于应付检查;对于中央和上级的政策,进行“形式化落实”“选择性落实”,甚至“扭曲性落实”。看似大家都在忙,但实际效果寥寥。

  各种形式主义的顽固难除,当然有“干部作风和素质”的问题,但其能够长期潜伏隐存,其实背后有着深刻的体制根源。

  层层加码的压力型体制。层层下传压力,层层加码压力,各级党政干部在感受到“压力山大”的同时,也更加“谨小慎微”“惟上是从”。为了尽快将“压力”传递给“下层”,也为了尽快地完成本级的“政治任务”,在“坚决执行中央决策”的旗帜下,“隐藏”在各种形式合法、表态高调的“会议和文件”中的形式主义,就十分“合理”地隐身和存在下来。

  层层下卸责任的追查机制。在层层召开会议、层层宣讲文件的同时,“一层又一层的行政责任书”也就同时签订了,最终的“实施单位”都“落实”到基层乡镇政府。之后,上级部门的“责任”,就是不断地“检查和监督”。而基层乡镇政府作为“行政终端”,再也不能够“下卸责任”,面对“几十个项目任务、几百次检查验收”,在“人少事多”的困局中,只能“硬着头皮应付”。所以,越到基层,各种隐性形式主义就越严重,“精准扶贫变成了精准填表”,“高质量完成任务变成了高质量迎接检查”。

  各种隐性形式主义,作为资源空耗、治理无效的体制空转,让基层干部深恶痛绝,但在现有“体制惯性”下又不得不为之。为了遏制并根除隐性形式主义,就必须推进全面的体制改革和机制创新。

  第一,减少行政层级,明确各级责任。深化现有的中央、省级、市级、县级、乡镇五级行政体制,转向中央、省级、县级三级体制,中央管省级、省级管市县级(省管市、省管县体制)、县级管乡镇级(乡镇作为县级政府的派出机构)。赋予省级、县级政府更大的地方治理自主权,同时精简县级各个党政部门的机构和编制,充实基层乡镇的编制和人员。明确“三级政府”的各自权力与责任,配合以财税体制改革,充实县、乡各级政府的财力基础,防止“权力上收、责任下移”的制度惯性。

  第二,充分赋权授能,充实基层活力。现在的乡镇基层政府,已陷入“权小事多责任大”的制度性困局。“权责不等”的负重运行,迫使乡镇政府呈现“半政府”状态。通过体制改革后,乡镇政府作为县级政府的“派出机构”,充实机构和编制,行使完整的一级政府职权,使其治理乡村的自主性和能动性得以充分发挥。

  第三,大幅减少各类检查评比,扩大人民群众的参与和监督。现行的各级各类、交叉重复的检查评比和考核评优,广大人民群众是很少参与和知情的。其实,各级政策的落实情况和基层的治理绩效,基层人民群众是最了解的。所谓“千百次的考察评比,不如老百姓的几句大实话”。应从法律上确立人民参与治理的权利体系,多用人民群众满意度调查替代体制内考评。

  第四,大幅减少各种重复交叉的“文山会海”,严格控制各机关内部的“量化管理”,赋予基层干部创新干事的积极能动性。一是各种责任“下放”的同时,需要把相应的权力和自主性同时“下放”,赋予基层干部创新的空间。二是制定各级干部“改革创新容错机制”,分清改革失误和违纪违法的界限。三是严格控制和整合各类“考核填表”“反馈填表”的次数和数量,赋予基层干部创新干事的时间和精力。四是各级纪检监察部门,在监督反腐倡廉的同时,加强对各种隐性形式主义的监督和根除。

  各式各样的隐性形式主义,绝非通过一两次“运动式治理”所能根绝。只有通过坚决的体制性改革,完善基层治理体系,充分调动人民群众参与治理的积极性和能动性,才是杜绝各种形式主义的根本之路。(作者是中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员)

责编:赵建东
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