何伟文:世贸组织改革须以加强多边为方向

2018-09-25 00:49 环球时报 何伟文

  据《日本经济新闻》不久前报道,美欧日三方计划于9月25日举行部长级会议,共同讨论关于世贸组织(WTO)的改革。有消息称,其方案的核心是对采取补贴制度扶持本国特定产业的国家进行约束制裁。日媒甚至露骨地称,这样做的当务之急,是设法把采取贸易保护主义的美国政府留在WTO内。

  三个指向

  WTO改革是一个时期以来,特别是特朗普政府推行单边主义以来越来越引起人们关注的问题。它关系到多边贸易机制能否继续有效发挥作用,从而关系到全球贸易和经济能否继续在规则的基础上健康运行。为此,WTO不少成员都在密切磋商推进改革方案。

  在今年7月16日举行第二十次中欧领导人会晤后,双方决定成立中欧关于WTO改革的副部级联合工作组,维护多边机制。9月18日,欧盟委员会发布针对WTO改革的概念性文件。指出WTO在制定规则、有效执行和基本职能上第一次遇到真正危机。文件设想WTO改革大致指向有三:更新规则、加强WTO监督和提高争端解决能力。

  此外,加拿大在7月底邀请巴西、墨西哥、澳大利亚、新西兰、欧盟、日本等12个国家和地区贸易代表于今年10月在渥太华商讨关于WTO的改革。中美都被排除在外。

  从三方面看,关于WTO改革的讨论正在不断升温。第一,规则的更新。目前WTO整套规则体系基本上是1995年成立时基于的1993年乌拉圭回合谈判的最终成果。此后只增加了信息产品扩围协定和贸易便利化协定。过去20多年来,世界科技、经济、贸易方式都有了巨大发展和变化,需要对此产生反映、顺应这些经济规律、并促进其健康发展的新规则。

  第二,谈判的更新。多哈回合启动17年来,除了前述信息技术扩围协定和贸易便利化协定外,整个谈判主体部分没有实质性进展,而使国际社会普遍失望。WTO遵循的是协商一致的原则,而且多哈回合谈判每个议题必须一揽子解决。由于其成员已经达到164个,且发展水平、比较优势和利益诉求差异巨大,全体成员就众多议题达成一致非常困难。

  第三,争端解决机制的改进。WTO执行规则的一个基本手段是争端解决机制(DSM),这是WTO的“牙齿”。到2018年8月底累计立案已达566件。由于美国对该机制中上诉大法官的职能存在一定争议,美国采取抵制上诉机构大法官遴选程序导致大法官到期不能及时替换新人,一旦争端解决机制瘫痪,执行规则就会落空。

  两种“改革”

  WTO改革的迫切性,来自于美国企图以单边主义搅黄多边机制的攻势。 因此,WTO改革有两个根本不同的方向。一是建设性改革,另一种是颠覆性“改革”。

  绝大多数成员,包括中国,都主张前一种。其基本精神是:无论WTO如何改革,它所代表的世界贸易“须建立在多边贸易机制规则基础上”的总原则必须维护。WTO的其他重要基本原则也必须维护,包括最惠国待遇和国民待遇原则即非歧视原则,通过谈判而非单边、逐步削减关税和非关税壁垒的原则。无论如何改革,它所包含的差异性和包容性不能改变。

  美国政府主张颠覆性“改革”。首先,它不承认非歧视原则,要求美国利益第一。例如美国可以限制贸易伙伴对美出口数量,对方不可限制美国出口数量。

  第二,它不承认差异性和包容性,要求“对等”,否定各个成员经济发展阶段与水平不同。要求广大新兴和发展中国家都实施和美国相同的关税水平,否则就是不公平。

  第三,它不承认关税和非关税措施必须通过WTO成员间谈判确定,而是可以单边决定。

  第四,它不承认争端解决机制的权威性,认为美国国内法高于WTO的法规。为了“改革”WTO的大法官机制,美国政府多次阻扰到期应更替的新的大法官任命,从而到2019年年底将因大法官不足法定人数而致争端解决机制名存实亡。为了逼WTO进行颠覆性“改革”,特朗普已多次扬言退出WTO。

  协商一致

  欧盟和日本虽然总体主张建设性改革,但它们非常担心美国拒绝。因此,若按照日本媒体所说,欧日顺应美国要求,把WTO改革缩小到强化WTO认定和处置政府补贴的职能上,可能有些针对中国的意味。如果,欧日希望以此换取美国留在WTO内,那这显然是一种机会主义的妥协。

  补贴并不是WTO改革的关键问题,中国也没有用补贴挑战WTO规则。无论关贸总协定(GATT)和后来承续的WTO规则,对补贴类别(绿箱补贴、黄箱补贴)都有清晰的界定。而且美国欧盟自己也搞补贴,特别是农产品补贴,甚至不容谈判。笔者认为,关于补贴规则,完全可以纳入到WTO改革第一部分即规则更新范围内讨论,没有必要把WTO改革这样重大的事缩小到某个具体问题,只针对某个成员,而耽误改革全局。

  在维护多边规则、反对单边主义和保护主义方面,中国与欧盟、日本立场大体一致,但仍有一些差别。中国在立场上强调包容性和差异性:第一,发展中成员的减让不能与发达成员相同;第二,协商一致原则虽然需要调整,但原则不能改变。

  WTO目前有164个成员,其中发达成员占少数,不能由少数发达成员制定规则,由绝大多数新兴与发展中成员买单。WTO的规则必须由164个成员共同制定,广大新兴与发展中成员的基本利益必须得到保障。只有这样的改革才是建设性的,才能被大多数成员特别是发展中成员接受的改革。(作者是中国WTO研究会常务理事、人大重阳高级研究员)

责编:杨阳
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