廖峥嵘:WTO改革是场错综复杂的斗争

2019-04-16 01:14 环球时报 廖峥嵘

  世贸组织(WTO)改革正在步入深水区。维护还是削减发展中国家在WTO框架下的优惠待遇,成为各方争议的焦点之一。在许多发展中国家看来,WTO框架下发展中国家享有的“特殊与差别待遇(SDT)”,存在条款约束力不足,有强制力条款缺乏可操作性、实施效果不佳等问题,需要维护、加强。而美欧则认为,发展中国家身份认定缺乏规则依据,“自我认定”的发展中国家往往援引优惠条款,要求减免义务,WTO框架下的许多谈判由此成为发达国家单方面承担义务,因此优惠条件应当削减。

  面对错综复杂的矛盾纠纷和利益诉求,中国的态度很明确,WTO改革要坚持多边贸易体制的核心价值和基本原则,而“特殊与差别待遇”是其中的重要基石,不容动摇。

  享受优待是普遍原则

  发展中国家的权益来之不易。在WTO的前身GATT(关税及贸易总协定)成立之际,美国等发达国家并不认可发展中国家应当享有优待,而是把条约的普适性、对等互惠等作为当时的基本原则。但为吸引更多发展中国家加入协定,同时也是由于广大发展中国家的坚决斗争,1966年GATT承认非互惠原则,发达国家同意对发展中国家实行非互惠的关税减让,承诺给予更好市场准入条件。1979年GATT全体通过《关于差别和更优惠待遇、互惠及发展中国家的进一步参与的决定》,即“授权条款”,为发达国家给予发展中国家特殊待遇提供法律基础。

  发达国家态度转变的根本动力在于,世界经济发展、发达国家的繁荣离不开广大发展中国家参与,不降低准入门槛,参与面难以扩大。还有,发展中国家虽然在市场准入、过渡期等方面获得优待,但也在农产品市场开放和农业补贴等问题上对发达国家做出了让步。

  发展中国家享受优惠是普遍原则。WTO成员中有2/3享受不同程度优惠。不仅WTO,在各类国际组织,包括联合国开发计划署、国际货币基金组织、世界银行、OECD中,以及在国际间的多边、区域以至双边协定的政策与实践中,均能见到对发展中国家的优惠条件,这已是通行的国际惯例,也是开展国际经济合作的基本原则。将世界经济体区分为“发达”和“发展中”等不同层次,已渗透到战后几十年的国际经济实践,通过发达国家对发展中国家实施非对等互惠,帮助发展中国家融入国际市场和世界经济体系,体现了更高层次的公平、正义,有力地促进了世界共同发展和人类进步。

  问题不仅在于特殊与差别待遇本身,更在于为获得待遇而需要的身份认定。WTO框架下并没有发展中国家身份认定的有关规则,而是在协商具体条款时,通过自我宣示或其他方认可而成为“发展中国家”。据WTO秘书处统计,各项条约中共含有145条明确的“特殊与差别待遇”条款,各方援引不同标准进行身份认定,争取享受更好待遇。

  这必然引起矛盾。比如美国认为,由于身份认定缺乏规则,导致新加坡、韩国、科威特等富国也说自己是发展中国家,争取享受某些优惠待遇。当然,美国最不满的还是中国、印度、巴西、南非等新兴经济体仍然坚持自己是发展中国家,从而享受优惠条件和谈判优势。

  捍卫权益不只为自己

  中国毫无疑问仍然是发展中国家,理应享有正当权益。根据联合国开发计划署、世界银行、国际货币基金组织等的统计数据,无论从人均收入、产业结构还是人类发展水平看,中国仍然、也只能算是一个发展中国家。中国是一个大国,但仍属大而不强。这个定位是国力的真实体现,也有助于我们找准发力点和努力方向。从政治上看,在联合国以及其他多边舞台上,中国对国际事务的看法和利益诉求更多是与发展中国家接近或一致。发展中国家是中国外交的基础。坚持站在发展中国家阵营,是维护国家发展和安全利益、推动世界多极化、促进和平发展的必然要求。

  中国又是最大的发展中国家,从不拒绝承担相应责任。中国在WTO改革进程中坚决维护发展中国家的“特殊与差别待遇”,不只是为自己,更是着眼于维护多边体制,捍卫其基本原则,志在为广大发展中国家谋取正当利益。随着中国的发展,发达国家逐步结束对中国的发展援助。中国加入WTO时已经放弃了发展中国家应享受的许多优惠待遇。不仅如此,中国更用实际行动积极承担与自己发展水平相适应的责任,履行开放义务。

  2001年中国加入世贸组织的时候,对世界承诺的约束关税是10%,到2010年实际关税已降到9.8%,2018年进一步降到7.5%。如果再考虑到贸易结构的因素,中国的实际贸易加权平均税率只有4.4%,不仅低于其他金砖国家,也接近发达国家。美国的总体水平是2.4%,欧盟是3%,澳大利亚是4%。中国虽然没正式加入OECD,但积极履行减贫、扶贫义务,提出“一带一路”倡议创新国际发展合作模式,主动肩负更多援助发展责任。在当前推动形成全面开放新格局下,新一轮扩大开放举措正加紧实施,市场准入、营商环境保障将越来越接近甚至部分超过发达国家水平。中国的这些主动行动,不但惠及发达国家,也惠及广大发展中国家。

  可先易后难推动改革

  与初创时相比,WTO面临的内外形势发生了巨大变化,改革势在必行。在此过程中:

  首先,中国应坚持原则性与灵活性相统一,既坚定维护自身发展中国家定位和相关权益,又可在具体问题上对对等互惠原则和要求持开放态度,根据自身发展水平做出取舍,回应各方关切。

  其次,围绕优惠待遇的矛盾主要集中在金砖国家、G20中的新兴经济体。为此,新兴经济体很有必要加强协调,步调一致。如果各自为战,以自己局部利益优先,则会损害大部分国家利益。

  再者,正如中国不是普通发展中国家,美国也不是普通发达国家,在WTO这个多边舞台,任何一方都不应过分强调自己的特殊性,搞例外,而应考虑承担更多责任。WTO是个大家庭,利益诉求繁复,中、美、欧等应在其中发挥引领作用,不应以对抗姿态甚至以退出相要挟,寻求“要么全赢、要么全输”式的解决,而应求同存异,先易后难,先解决上诉机制瘫痪等紧迫问题,将触及原则性的问题往后放,以免重蹈多哈回合无疾而终的覆辙。(作者是中国社科院和平发展研究所常务副所长)

责编:杨阳
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