陈晨晨、姚乐、胡天姣:特朗普的核心决策圈与美国政治政策走势

2018-02-06 08:40:00 环球网 陈晨晨 分享
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  在美国政治史中,总统个人决策小圈子向来是对传统官僚决策机制的重要补充。在历史转折的关键时期甚至主导着美国政府的内外政策,卡特政府时期布热津斯基主导下的对越关系正常化、尼克松时期基辛格的战略思想主导美国外交,都是总统个人私密决策圈克服体制阻力、推动政策制定出台的典型案例。

  回顾特朗普的执政首年,这位与美国传统决策历史几乎全然割裂的总统,对传统官僚机器本能疏离排斥。高度倚赖个人决策小圈子,成为特朗普执政初期政治决策进程的重要特征。与前任总统们相比,特朗普总统的核心决策圈在执政首年即呈现出强烈、鲜明的新特征。梳理这些特征是理解“特朗普现象”的前提,也为把握美国政治走势提供有意思的线索。

  美国政治权力内核的动荡与博弈

  自上任以来,特朗普所倚赖的核心决策圈以其自身为圆心呈同心圆结构,从核心向外围层层扩散。由此,小圈子中的成员与特朗普本人亲疏分明,影响力大小相应变化。

  居于圈子最核心位置的是家庭成员。从特朗普竞选时期到正式上任,以女婿贾内德·库什纳(Jared Kushner)为首的家庭成员始终发挥着关键影响力,特朗普团队中的多位重要人物,如前白宫总战略师史蒂芬·班农(Stephen Bannon)和副总统迈克·彭斯(Mike Pence)的加入,与库什纳的推荐支持不无关系。

  家庭成员的外围,是朋友和商业伙伴。他们或与特朗普本人及其家人有亲密私交,或与特朗普家族商业往来密切。商业精英的财富背景与思维能力成为特朗普对其产生认同的重要动因。他们领导特朗普的总统顾问团队,通过正式或非正式渠道,向总统提供政策咨询建议。即便顾问委员会解散后,他们也并未远离决策中心;相反,他们以外界更难捕捉的方式,继续影响总统决策。

  小圈子最外围的,是政治盟友。其中既包括自竞选时期起、因意识形态和政策主张与特朗普相近而加入团队的成员,如班农、史蒂芬·米勒(Stephen Miller)、迈克尔·弗林(Michael Flynn)等人;也包括特朗普为团结共和党建制派而带入圈子的成员,如白宫前办公厅主任莱恩斯·普利伯斯(Reince Priebus)等人。相较于前两类人而言,他们与特朗普的私人关系没有那么亲密。

  与美国政治史中以往总统决策小圈子相对封闭不同,特朗普的核心决策圈人马杂沓、动荡剧烈。其内部成员构成及相互关系无比复杂,建立根基相对薄弱。从新一届政府的执政首年看,小圈子内部派系林立,充满矛盾和博弈。白宫执政团队的多个核心岗位上,人事变更频繁。在某种程度上,新一届政府上任后,白宫内部的传统治理模式和管理架构受到很大改变,与华盛顿庞大的官僚机器和政治体系艰难磨合。

  与传统政治体系的艰难磨合

  梳理新一届美国政府权力内核一年来的变动,特朗普总统的核心决策圈特征鲜明,呈现以下几大趋势:

  首先,传统建制派被架空,纽带作用减弱。以共和党全国委员会主席身份进入白宫决策圈的普利伯斯最初被任命为白宫办公厅主任时,曾被认为是权力最大的建制派。但事实上,小圈子内不同派系成员各自拥有与特朗普沟通联络的私人渠道,普利伯斯从一开始就被架空。普利伯斯及其助手、白宫办公厅副主任凯蒂·沃尔什(Katie Walsh)和白宫新闻发言人肖恩·斯派塞(Sean Spicer)处理信息泄露事件不力,招致特朗普不满。特朗普绕过普利伯斯,在其不知情的情况下直接任命安东尼·斯卡拉穆奇(Anthony Scaramucci)为白宫通讯主任,标志着普利伯斯一派彻底失去特朗普信任。

  以普利伯斯为代表的传统建制派在白宫决策圈中被架空,是由特朗普小圈子的结构性特点决定的。白宫决策圈中权力分散且矛盾冲突激烈,建制派与极端保守派水火难容;与此同时,白宫团队中多人拥有越过办公厅直接与特朗普本人沟通的特权。这种打破官僚体系常规的运作方式,将与总统私交的影响力无限放大。普利伯斯等人既缺乏行政机构工作经验,又缺乏与特朗普的深厚私交,在白宫内斗中败阵失势在所难免。

  传统建制派疏离特朗普决策圈核心,使得特朗普未来与国会的沟通更显困难重重。新年伊始,国会两党因无法对临时拨款法案达成一致,美国联邦政府非核心部门从1月20日起被迫停摆。尽管政府停摆在美国历史上并不鲜见,但特朗普在本党同时掌握参众两院多数席位的情况下仍然遭遇这样的状况,令人对未来政策落地的前景难以乐观。

  第二,极端保守派逐步被边缘化。特朗普上任之初的一系列言行和决策背后,前白宫总战略师兼总统高级顾问史蒂芬·班农的影响力清晰可见,包括提名保守派联邦法官尼尔·戈苏奇(Neil Gorsuch)出任联邦最高法院大法官、发推文称美国媒体是“反对党”、颁布“禁穆令”、宣布美国退出《巴黎协定》以及宣布退出 TPP 等。与此同时,班农的高调言论及行事作风令其在白宫决策圈内多面树敌。班农不仅在重要政策上与库什纳、白宫国家经济委员会主任加里·科恩(Gary Cohn)等温和派成员之间分歧严重,还与白宫其他高级顾问关系紧张。2017 年 8 月夏洛茨维尔事件后,班农黯然离开白宫,这既是特朗普政府平息舆论压力的无奈之举,也是班农本人在白宫内斗中失势的直接反映。

  极端保守派在白宫决策圈内的地位演进逻辑有一定必然性。特朗普难以绕过美国政治体系中传统建制派的制衡:第 115 届国会就位以来,对特朗普人事提名的听证与批准创下历史最慢记录;国会大力支持“通俄门”调查,前任总统安全事务助理弗林因此离职;医改法案、移民政策法案等在国会一再撞墙。尽管特朗普极力避免被建制派同化,但事实证明,以班农为代表的极端保守派势力虽是选举利器,但过分激进、极端的政策面临难以落地的根本困境。从目前局势看,极端保守派的失势是不可逆的。

  第三,家庭成员派超越各派之上,维系微妙平衡,但在“通俄门”调查后地位下降。特朗普上台后,在他的小圈子里,以女婿库什纳为首的家庭成员占据着外人难以理解的重要地位。在特朗普的团队中,当初由库什纳、伊万卡等家庭成员力荐的人,后来均在不同时刻发挥重要作用。

  家庭关系、商业精英背景认同构成了特朗普与小圈子中家庭成员派最基本认同。虽然在他的小圈子中,许多人都拥有他的耳朵,但除了家人,总统并不真正信任任何人。家人得以超越建制派与极端保守派的权力内斗之上,维系小圈子的微妙平衡。皇亲特权成为特朗普小圈子决策中的重要变量。特朗普上任后试图将皇亲权力制度化的一系列动作,也让家庭成员派成为不可预测的王牌。

  然而,随着“通俄门”相关调查层层深入,库什纳卷入其中,就其与俄罗斯的关系接受FBI调查。尽管他向参议院情报委员会提交声明,澄清相关细节,但不可否认的是,“通俄门”调查之后,库什纳在决策圈的活跃程度大大降低。

  总而言之,与他的前任们相比,以零从政经验商人身份直接走马上任的特朗普,在其执政初期的决策进程中尤为倚重核心小圈子。在一年以来的治理进程中,新一届政府试图绕开传统官僚体系运作方式,赋予不同亲密顾问直接联络总统的特权。此种扁平化的治理结构加剧了白宫内部的博弈斗争,加之家庭成员所拥有的超然于其他派系的亲密关系与“特权”,“一仆多主”的管理现状使白宫内耗十分严重。

  从美国政治史的经验看,总统私密决策圈与传统官僚机器之间的磨合存在两种情况。一种情况是二者取得进一步的平衡,达到更明确的权责分配机制,小圈子中核算心成员发挥“桥梁”和“黏合剂”的作用;另一种情况是总统的小圈子决策与庞大的官僚机器存在激烈博弈。从特朗普执政初期的实际情况看,在外交决策等重大议题上,白宫决策特征偏向后者。在可预见的未来,特朗普决策小圈子的内部动荡仍将持续。(作者分别是中国人民大学重阳金融研究院研究员、助理研究员、实习研究员)

责编:翟亚菲
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