马俊乐、徐秀丽:富国削减对外援助有何影响

英国首相约翰逊宣布英国外交部与国际发展部两个政府部门将于9月合并,不仅招致英国国内众多政界人士以及发展机构批评,也加重了国际社会对未来全球发展合作的担忧。

作为二战后兴起的一项国际制度创新,国际发展和经贸合作、政治往来、军事制衡等一起成为维护和平与发展的重要元素。英国是最早开创海外发展的老牌国家,它对发展合作的态度和行为选择无疑具有全球含义。

第一,全球发展合作受阻。撤销合并国际发展部,英国不是第一个,澳大利亚、加拿大有过先例,这届美国政府在全球发展合作上也频开倒车,英国的最新决定让这一趋势继续恶化。当前时机也比较特殊。新冠肺炎疫情仍在全球范围内肆虐,世界经济出现整体性衰退,尤其广大发展中国家更为脆弱、困难,比以往更需要国际援助。这应该是国际社会通力合作共抗疫情的关键时期,英国国际发展部作为最重要的双边合作机构之一本该发挥更强的领导作用。

过去几十年里,英国堪称国际发展议程中的表率,第一个履行对外援助占国民生产总值(GNI)0.7%的承诺,2019年投入高达190亿美元,是全球第三大出资国,在联合国“千年发展目标”和可持续发展目标议程中都发挥着举足轻重的作用。而今约翰逊政府的这一举措,显然威胁了英国长期以来在这一领域建立起来的影响。

第二,英国援助议程将被边缘化,援助质量堪忧。并入外交部后,对外援助的重要性、目标、运行机制、能力和资源会系统性地衰退,其间往往伴随着援助议程的边缘化。

1997年以来,英国对外援助以减贫为首要目标,确保帮助最贫困国家最贫困的群体,但在国际发展部被撤并后,这一目标很有可能将逐渐让渡于短期的政治利益和商业利益,发展属性下降。以后作为外交部的一个下级部门,英国对外援助的有效性和问责也值得担忧。另外英国国际发展部积累了大量关于发展的专业知识、人才和实践经验,并逐步深化了援助的专业性,与外交领域的差异性日益凸显。更关键的是,尽管首相约翰逊宣布继续对外援助占GNI0.7%的承诺,但英国财政部多次要压缩外交部的ODA预算,因而最终很可能还是会导致英国对外援助的投入下降。

撤并国际发展部是英国2017年以来“全球英国”外交战略的延续。尽可能地集中资源来实现外交目标和政治利益,也是西方国家近几年单边主义潮流的重要体现。英国此举是其对外援助领域的损失,也是全球发展合作的损失,但我们也无需过于悲观。

首先,践行多边主义仍是大多数国家的共识。二战后建立起来的以联合国为核心的多边主义国际体系尤其国际发展体系,是全球秩序保持基本稳定的重要基础,对维护世界和平、促进共同发展起着重要作用。这意味着,全球秩序不会因为某一大国或几个大国更趋自私和短视的政策变化而发生根本性改变。尤其新冠肺炎疫情的暴发,更让各国意识到我们是紧密联系的命运共同体,任何单边主义路径都是没有前途的,世界需要更加密切的相互合作来应对全球性危机、维护全人类的根本利益。

其次,“北方”不亮“南方”亮。虽然英国、加拿大、澳大利亚等发达国家停留在以发达国家为中心的视野,选择撤销合并独立的国际发展部门,对援助的重视程度和投入下降,进而导致传统的南北合作萎缩,但中国、巴西、印度等新兴经济体却接连成立更高级别的国际发展援助机构,推动新型南南合作迅猛发展,在发展实践、发展经验共享、发展知识生产等方面发挥着越来越重要的作用,给全球发展援助架构带来新的生机。

综上,撤并国际发展部看起来是英国政党轮替的政治操作,但深层次还是全球治理格局日益变化的产物。西方发达国家整体上衰退或相对衰退,新兴经济体不断崛起,双方差距的缩小导致部分发达国家和一些西方政治精英走向单边主义路径。从短期看,这会给全球发展合作带来一定阻碍,但从长远看,只会加速全球政治经济秩序的调整,推动全球治理格局的深刻变革。(作者分别是山东社会科学院助理研究员,中国农业大学人文与发展学院、国际发展与全球农业学院教授)

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