毛瑞鹏:国际组织前路仍然崎岖

拜登赢得美国大选,被不少人认为是对振兴多边主义具有积极意义的事。基于拜登已有的一些表态,相关各方都在期待新一届美国政府未来将会重返国际合作大家庭。世界期待尽快摆脱全球治理怀疑论者所造成的巨大阴霾,愿望可以理解,但同时也仍需冷静,尤其需要审视联合国等国际组织当前面临的一些突出障碍。唯有努力克服这些障碍,才能真正发挥国际组织在构建更加美好世界过程中的作用。

第一,国际组织要克服美国霸权衰落所造成的两难。美国是战后国际组织兴起的重要推动者。如今,美国对国际合作的政治承诺和资源投入,对于国际组织仍然具有难以替代的价值。

但一方面,随着霸权衰落和国内民粹主义蔓延,美国对其承担的大国责任越来越具有选择性。特别是近年来,美国对于那些它认为对美国利益帮助不大的国际组织,大幅削减甚至终止资助。美国国会也往往在其中扮演消极角色。这将极大制约美国新政府对多边主义的投入。

另一方面,美国在挽救霸权衰落的过程中不断强化对国际组织的控制力度,其与多边机制所固有的民主特性之间的矛盾持续加深。今年9月,美国甚至打破惯例强硬推进本国官员担任美洲开发银行行长。美国两党对谋求重新控制国际组织具有共识,差别仅在于方式不同而已。为此,在争取美国的政治和财政支持的同时不被美国所控制,对于国际组织维护自身的合法性是一个重要课题。

第二,国际组织应避免沦为大国战略竞争的战场。大国间的协调与合作对于国际组织发挥作用具有非常重要的意义,这可以从冷战期间和冷战后联合国的不同表现得到充分证明。但近年来,美国挑起大国战略竞争,在联合国等多边机制与中国、俄罗斯及欧盟成员国间的矛盾明显加剧。这导致国际机构呈现出严重的分裂趋势。2017年是1988年以来安理会常任理事国否决权使用最高的一年。2019年安理会通过的正式决定则是1991年以来的最低点。

作为主权国家间开展合作的制度性平台,国际组织不可避免地受到大国关系的影响。然而,国际组织仍应弘扬国际公平正义原则,努力发挥舆论引导、制度约束、居中调解等多方面功能,积极抑制某些大国利用国际组织遏制、打压和抹黑所谓的竞争对手。

第三,国际组织应努力适应全球治理的新要求。国际组织是多边主义发挥作用的主要载体,是多边主义理念和原则得到落实不可或缺的平台。现行全球治理体制机制的合法性和有效性均存在明显不足,导致多边制度安排和价值体系受到质疑。

一方面,需要以国际关系民主化为方向推进全球治理体制机制改革。在此过程中,全球治理应该秉持共商共建共享原则,推动各国权利平等、机会平等、规则平等。当前,尤其应优先解决发展中国家代表性和话语权严重不足的问题。

另一方面,国际组织防范和应对全球危机的能力亟待提高。面对新冠疫情,联合国、世卫组织等全球治理机制虽在疫情防控中发挥了重要作用,但实际行动过程中仍因各种干扰频繁受阻。尤其是责任与权力之间的不匹配,制约了世卫组织在阻断疫情蔓延和减小疫情负面影响方面的作用。

面对日益复杂严峻的全球性挑战,国际社会期待国际组织发挥领导作用、制定整体性应对方案和促成各方协调合作。联合国秘书长古特雷斯在纪念联合国成立75周年高级别会议上呼吁以创新方式思考全球治理,提出建立一种网络化的多边主义,将联合国系统、区域组织、国际金融机构及其他机构结合起来。我们相信,尽管前路并不平坦,但国际组织的前景仍然值得期待。(作者是上海国际问题研究院副研究员)

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