吴心伯:美对华政策未来四年何去何从

随着明年1月20日美国权力交接日益临近,当选总统拜登上台后的中美关系发展成为各方关注焦点。分析拜登政府对华政策走向,主要涉及到三个方面,一是其执政重点为何,二是他会受到来自国内外的哪些制约,三是其对华政策的各种选择。

内外皆受制约

拜登团队已阐明其执政优先事项:控制疫情、恢复经济、应对气候变化、改善种族关系,重中之重是控制疫情和恢复经济。但是最乐观的估计,控制疫情至少也要半年之久,而经济的恢复很大程度上取决于控制疫情的情况。

拜登政府很清楚,在力量对比变化加快、大国竞争加剧的形势下,美国谋求加强自身的实力地位才是正道。拜登政府将积极制定和实施美国的产业政策,加大在能源、生物技术、先进材料、人工智能等领域的投入和研发,以确保美国未来的竞争力。此外,改善美国陈旧而破败的基础设施也是当务之急。拜登政府若要在高新技术产业发展和基础设施建设方面有所建树,需要投入大量的精力、财力和政治资源。

拜登政府将在推进自己的执政议程方面面临前所未有的内外制约。从内部看,鉴于特朗普在大选中获得了7000多万张选票,加上他下台后会竭力发挥“余威”,其政治影响不可小觑,这对拜登来说无异于“绊马索”。共和党有可能继续控制参议院,即使不在参议院中占多数,其与民主党的差距也很微弱。而众议院共和党与民主党的席位差距已经缩小,这意味着拜登将面临与国会的艰难博弈。

从外部看,特朗普执政四年,美国从现存国际秩序的缔造者和维护者变为最大的破坏者,其在国际社会的声誉和信誉受到前所未有的重创。更重要的是,面对空前的大变局,各国各地区纷纷作出调整,以适应国际政治经济的新现实。“去美国中心化”的趋势在加速。欧洲更加坚定谋求“战略自主”,东亚合作步伐加快,亚欧合作向前迈进,减少和摆脱对美元以及美元支付体系的依赖势在必行。尤其值得一提的是,中国经受住了特朗普政府发起的前所未有的对华战略攻击,有效地控制了新冠疫情,顺利地恢复了经济,正在积极构建“双循环”发展新模式。与四年前相比,中国更加强大、更有自信,发展的势头更加看好。

由此看来,国内面对一个更加分裂、阻力重重的政治版图,拜登将步履维艰;外部面对特朗普执政四年带来的巨大信任赤字,华盛顿难再一呼百应;从CPTPP到RCEP等各种合作安排,意味着美国不再是世界不可缺少的中心;而国际力量对比的进一步变化,使得美国的主导优势大打折扣。这就是拜登政府要面对的严峻现实。

对华政策框架与路径

优先关注国内问题,同时又面临来自内部和外部的种种制约,拜登的对华政策将如何展开?鉴于拜登尚未执政,与其去揣测其对华政策细节,不如去分析其政策框架和路径。

拜登的对华政策将受制于几个重要因素:一是特朗普留下的烂摊子。特朗普政府发起全面对华战略竞争,最后滑向对华战略对抗,给中美关系带来全面和持久的破坏,也给拜登挖下了一个“大坑”。二是过去四年间,美国国内形成的对华共识,即中国是美国最主要的战略竞争对手,美国必须奉行强硬的对华政策,这似乎已是美国社会“政治正确”的一部分,也是拜登制定对华政策的国内政治环境。三是拜登团队在对华问题上的分歧,有的誓言要强硬对付中国,有的主张开展务实合作,还有的认为对中美关系应有不同于特朗普政府的叙述,何去何从,要形成共识不容易。

在拜登的执政理念中有两个重要认知:首先,当务之急是要处理好美国的疫情和经济,而不是重心向外、强化对华竞争。其次,就中美竞争而言,关键是美国要练好内功,提升自身的竞争力,而不是不顾一切、不惜代价地打垮中国。这或许意味着,与特朗普政府相比,拜登对华关注(或焦虑)不是那么强烈,对与中国开展战略竞争和对抗不是那么偏执。但是拜登对华政策要真正走出特朗普的阴影,就必须重新校准中国在美国对外战略中的地位,并恰如其分地界定中美关系的本质。这需要一场政策大辩论,更需要明智而有力的政治引导。

拜登在对华政策的路径上大致有三种选择。第一,重新出发,清理特朗普留下的烂摊子,跳过“特朗普陷阱”,提出对华政策的新愿景和新议程;第二,大体依旧,在特朗普打造的对华政策框架内做些调整,相关调整能走多快多远取决于事态的发展;第三,谋求务实合作,先搁置或冻结中美之间的争议性问题,在一些领域开展务实合作(如抗击疫情、应对气候变化、伊核和朝核问题),积累积极动能,为管理和解决争议性问题创造条件。目前看来,第一种选择的可能性较低,第二或第三种选择的可能性较大。

中美关系三种走向

未来四年,中美关系走势有可能呈现如下几种形态。一是“竞争加合作”型,竞争态势突出,但合作也是双边关系的重要方面。二是“竞争主导”型,竞争是双边关系的基调且大体上是良性的和可控的,虽不排除必要的合作,但总体上合作的分量较轻,在双边互动中不占主要位置。三是“竞争-冲突”型,竞争是恶性的,因失控而导致对抗和冲突,爆发新冷战的风险增大。中美两国的努力方向,应该是避免“竞争-冲突”型,争取“竞争加合作”型,确保良性竞争主导型。

拜登执政无疑给两国关系提供了一个缓和与调整的机会,但能不能抓住机会,主要看双方能否确立对对方战略意图的基本信任,能否有效地开展务实合作,能否管控好越来越多且更加棘手的分歧。它考验的是双方各自自我政策调整的能力,克服国内政治干扰的能力,控制战略焦虑和冲动的能力,这对美方尤其如此。

经历了四年的疾风骤雨,中美两国都在重新认识对方,重新思考双边关系走向。两国关系固然回不到过去,但并不意味着不能有一个更加积极和建设性的未来。(作者是复旦大学国际问题研究院院长)

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