张文宗:拜登移民政策的设想与现实

美国总统拜登日前宣布解除特朗普2020年发布的“绿卡”冻结令,延续逆转前任移民政策的动向。政治极化和两党恶斗使美国不少内外政策反复折腾,移民政策就是其中“最极化”的议题之一。拜登执政后,为清理特朗普执政遗产、满足民主党选民基本盘需要并重新树立移民国家形象,力推具有鲜明自由主义特征的移民政策。但在美国疫情肆虐和右翼民粹主义势力仍然强大的背景下,相关政策恐怕要打不小折扣。

拜登的移民政策内容庞杂,大致可分为几个方面。首先是取消“禁穆令”和放宽难民政策。特朗普当初出台极端举措,被认为是对穆斯林和中东难民根深蒂固的歧视。作为民主党总统,拜登摆出“还历史欠账”的姿态,试图展现相对于共和党的道德优势。毕竟,美国发动伊拉克战争、卷入叙利亚和利比亚内战,是中东北非难民潮的罪魁祸首。这些象征性举动对解决中东问题没有帮助,但或许能些许改善美国的形象。

其次是重新吸收高技术移民。这在很大程度上是为了“利”。特朗普顺应右翼民粹势力要求,不仅大幅收紧以家庭成员为对象的“链式移民”,对美国历来重视的高技术移民也不乐见,一度收紧H-1B工作签证。拜登则重视抢占高科技革命制高点,重视海外人才为己所用。美国的顶尖大学、国家实验室、硅谷及其他高科技企业不仅乐见此举,更是有力推手。

再次是停建美墨边界墙。当年为建墙,特朗普不惜制造预算僵局迫使国会拨款,甚至宣布南部边境紧急状态,悍然动用军队和军费。而对民主党来说,封堵非法移民维护国家安全的共识不容挑战,但加强南部边境的“电子墙”建设成本更低、效果更好。这种“效率说”未必当真,由大量监视塔、摄像机、热成像设备组成的“虚拟墙”比钢铁水泥之墙更容易被选民基本盘接受,或许才是实情。

最后是推动非法移民的合法化。对于随非法移民父母进入和滞留美国的儿童,奥巴马通过“童年抵美者暂缓遣返”计划,为这70多万“追梦人”提供了一条成为美国公民的途径。特朗普试图堵住这条路,但被联邦最高法院否决。要让这些“追梦人”圆“美国梦”,拜登必须过国会这关。在民主、共和两党在参议院势均力敌、民意高度分裂的情况下,做到这一点并不容易。要让1100多万非法移民逐步合法化,更是难上加难,是“几乎不可能完成的任务”。

美国移民政策与其经济社会发展息息相关,历史上几次大规模移民潮,都是飞速发展的经济急需海外劳动力的结果。经济危机和衰退期间,美国通常会出现排外、反移民的社会情绪和政治运动。特朗普掀起的反移民和排外运动,是2008年金融危机的直接后果。吊诡的是,从特朗普执政到疫情刺破经济泡沫,美国经济创下连续增长128个月的纪录,但正是这个时期,特朗普掀起二战后美国最疯狂、最极端的反移民浪潮。这既表明金融危机对社会冲击有滞后性,也表明上世纪80年代以来新自由主义、“超级全球化”、金融化、自动化、信息化对美国蓝领白人伤害之深。

对拜登而言,引进海外人才、接纳难民解决的是“小增量”问题,局面可控。不过即使操之在手,若想成功也离不开控制疫情和经济复苏。疫情控制不住,经济复苏乏力,人才不会来,反移民情绪也会居高不下。经过严格审查的小规模穆斯林难民,应该不会激起太大反弹,而一旦国内出现新的和宗教极端主义相关的恐袭,拜登将承受巨大压力。停止建墙和推动非法移民合法化,会刺激墨西哥和中美洲部分国家的穷苦人北上赴美,催生新的“大篷车”移民现象和人道主义问题。解决这个“大增量”,拜登的方法是向中美洲国家提供发展援助,以消除非法移民产生的根源,但这非一日之功,更需利益攸关方配合。

对于“追梦人”这批“小存量”,逐步归化的门槛相对低些。而对于上千万非法移民这个“大存量”,使之合法化则牵动党派利益、立法程序、福利政策、种族关系和文化传统,阻力极大,操之过急必引发强烈反弹,甚至增加民主党输掉2022年中期选举和2024年大选的概率。

美国的移民问题还离不开全球大趋势。一方面,英国“脱欧”、“特朗普主义”影响仍在,美欧极右势力活跃等,表明西方反全球化和反移民势力仍很强大,移民和难民不受欢迎。疫情肆虐、国际经济阴霾难除,进一步加剧反全球化趋势,并对人员和劳动力流动构成严重限制,也打击全球解决难民问题的努力。联合国难民署官员警告称,2020年全球难民重新安置水平可能是近二十年来最低的。另一方面,全球经济不平等,可能因疫苗分配不公平、世界经济“K型”复苏而加剧,部分脆弱国家甚至可能因多种问题交织出现社会动荡,从而催生新的移民需求和难民问题。

总之,拜登移民政策的前景有赖其他政策的配套实施。能否尽快控制疫情、通过新的经济刺激计划、启动大规模基建、引领新科技革命等,不仅关系美国人的就业,关乎拜登“中产阶层经济学”的成败,也关系到其收留难民、吸引人才、同化非法移民的成败。(作者是中国现代国际关系研究院美国研究所所长助理)

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