杨雪冬:地方数字政府建设的成绩与问题

数字技术正在深刻影响着中国国家治理现代化进程,成为国家治理体系完善、国家治理效能提升的有力支撑。刚刚发布的“十四五”规划纲要提出,加快建设数字经济、数字社会、数字政府,以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。

在这场整体性变革中,数字政府建设并没有落伍,通过各种方式拥抱着不断迭代而出的数字技术,借助热线电话、政府网站及留言板、微博、微信公众号等,将与社会、市场互动的场域从物理空间拓展到虚拟空间,将互联网+的范围扩大到政务服务、监管、督查等各个领域,回应了社会的诉求,改造了运行机制和流程,提升了管控能力。新冠肺炎疫情的有效应对,就生动验证了数字技术给各级政府的赋能效应,既避免了基层政府运转被暴发的疫情冲垮,又支持了疫情防控与经济社会发展双重任务的快速同步展开。

中国数字政府发展成就也可以通过《联合国电子政务调查报告》得以验证。在2020年报告中,中国的电子政务发展指数从2018年的0.6811提高到2020年的0.7948,排名从2018年的第65位提升至全球第45位。其中在线服务指数得分最高,达到0.9059,位于“非常高”的第一梯队。

尽管如此,中国的数字政府建设依然存在不均衡、不充分问题,不能充分满足数字经济、数字社会发展的需求,是社会主要矛盾在数字中国建设中的具体体现。这主要体现在两个方面:

一是发展的不均衡。数字政府建设存在明显的城乡区域差别。清华大学数据治理研究中心发布的《2020数字政府发展指数报告》显示,综合组织机构、制度体系、治理能力、治理效果等方面指标测算,东部地区的数字政府发展指数明显高于中西部地区,省会城市高于普通城市。发展的不均衡一方面反映了各地认识水平和财政投入的差异,另一方面,更重要的是体现了各地数字经济、数字社会发展的差异,毕竟经济社会越发展,就越会对政府提出更高的要求,推动政府的自我变革。

但是,也可以看到,在不均衡发展格局中,四川、贵州等省,成都、贵阳、银川等城市的“出格式”发展,它们的数字政府指标甚至领先于许多东部同行。之所以如此,根本原因在于当地政府发挥了主动性创造性,从而在数字政府建设的同步竞赛中,实现了反超和领先,也引领了当地的数字经济、数字社会建设。这正是改革精神在数字化时代的体现。

二是发展的不充分。数字技术被一些地方政府选择性使用,没有充分运用到政府治理的全领域全过程之中。一些地方政府政绩观扭曲,将数字政府建设等同于举办各种与数字、数据有关的会议、商展,虽然热闹一时,但缺乏落地的机制方法;一些地方政府缺乏数字政府建设的规划和统筹,放任部门各自为政,各搞一摊,造成“数据孤岛”“数据烟囱”,既产生了寻租和浪费,也破坏了整体治理格局的实现;一些地方政府为了维稳需要,更乐于将之用在对人口、社会的管控上,虽然投入资源,升级了设备,提升了强度,却失去了治理的温度和柔性;一些地方政府只重视在网络上回应群众诉求,忽视了线下细致深入的群众工作、制度化公民有序参与的推进,成了网络时代的“尾巴主义”;一些地方政府为了提高公共服务递送效率,只重视建立新部门,引入新机构新机制,不重视改革现有部门机构,完善现有机制,造成部门设置的叠床架屋,行政总成本的上升;一些地方政府将数字技术过度用于内部管理之中,加重了基层政府的负担,产生了指尖上的形式主义;等等。凡此种种,虽有数字政府之名,却无数字治理之实,拉低了国家治理现代化水平,损耗了国家治理效能。

但是,也可以看到,在发展不充分的情况下,更多的地方政府和部门在根据自身的实际情况,扎扎实实地推动数据整合,网络参与、流程再造,将新技术创造性地嵌入到政府运行的过程中,努力实现数据赋权人民、数据赋能政府的双重目标,提高政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化,运用大数据提升国家治理现代化的水平。

在这个移动互联时代、数字化时代,拥抱数字技术,掌握数字时代的治理特点和规律,提升治理能力,应该成为各级政府的新使命。网络在哪里,治理也要跟到哪里,数字经济、数字社会发展到什么水平,数字政府也要建设到什么水平,甚至要达到更高水平。这样才能始终发挥政府的引领作用,真正将社会治理模式从单向管理转向双向互动,从线下转向线上线下融合,从单纯政府监管转向社会协同治理,实现以人民为中心的数字发展。(作者是清华大学社科学院政治学系教授)

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