刘锋、刘瑞:北极理事会进入“俄罗斯时间”

依据北极理事会主席的轮换原则,刚刚结束的北极理事会第12届部长级会议完成主席职责从冰岛到俄罗斯的交接,这意味着未来两年北极理事会的工作将在俄罗斯的主持下进行。可以想见,在俄罗斯主持北极理事会工作期间,北极将再度成为美俄交锋的焦点。

莫斯科方面认为,主导北极事务是俄罗斯北极大国地位的真实体现,此次担任北极理事会主席是彰显其主导作用的一次良机,从它详尽的活动计划可见一斑。以理事会国际科学活动安排为例,俄罗斯自视为北极科学研究的领导者,在极地科考经验、技术设备配置和科研团队实力等方面拥有其他国家无法比拟的优势。在北极理事会相关活动安排上,俄罗斯充分利用了各国加大北极科学研究的迫切需求,在俄罗斯的耐冰自行式平台(科考船)上组织了多场北极国际考察活动,计划邀请多国专家参与。

与此同时,俄罗斯已将国际北极论坛“北极-对话的区域”列入本届理事会的官方活动议程,以此增加在北极事务中的“俄罗斯元素”。

第二,俄罗斯也希望通过北极理事会平台调整区域以及国际关系。在俄罗斯与西方关系持续紧张的背景下,莫斯科方面始终在强调北极是俄美能够进行有效对话的、为数不多的议题之一。任职北极理事会主席后的俄罗斯不仅可以为缓和与西方国家关系创造条件,而且有利于增加莫斯科与华盛顿谈判的筹码。俄方还希望借助北极理事会的平台将俄美两国在北极问题上的对话扩展到其他领域。

第三,借北极理事会机制助推俄在北极地区的发展。俄罗斯制定的北极理事会议程以维护和最大化俄北极利益为目标,致力于维护北极地区的和平、稳定和互利合作,为俄北极地区的发展营造良好的内外部环境。北极理事会是目前北极地区最具影响力的区域治理机制,但它不是成熟的国际或区域组织,在治理范畴、政策约束力和执行力等方面存在明显缺陷。在俄与西方关系因乌克兰事件恶化前,俄罗斯曾主张将北极理事会由政府间的研讨式论坛转变成拥有健全章程、制度体系和签署具有约束力协议权利的正式国际组织。但如今这一想法已经变得不切实际。所幸,北极理事会作为非正式组织在区域治理方面依然具有一定的灵活性,北极理事会框架内的许多互动没有受到西方对俄制裁的影响。

最后,利用“软”安全手段,维护北部边境安全。近年来,北极地区的军事化及安全问题越来越突出。受制于北极理事会的既有规定,军事和安全问题被明确排除在讨论议程之外,理事会成员之间在军事和安全问题上形成分歧时,可能会借助于其他国际和地区机制。

在俄罗斯试图恢复北极国家总参谋长会议无望的情况下,美国主导下的北极安全部队圆桌会议和北极海岸警卫论坛可能会成为选项,这是俄罗斯不愿意接受的。因此,俄罗斯更希望提升北极理事会作为区域安全供应者的作用,从海上安全与搜救、环境保护、生物多样性维护、减少气候变化危害等“软”安全手段逐渐提升北极理事会的作用。

气候变暖提升了北极地区在全球地缘政治、经济和战略安全领域的地位,我国参与北极治理的环境十分复杂。俄罗斯担任北极理事会主席国期间的组织安排和规划将为我国参与北极治理带来新机遇。

首先,中俄在北极理事会框架下的合作拥有坚实的政治保障。中俄在北方海航道开发,维护北极地区安全稳定方面拥有共同利益,俄任理事会主席国将会对中国参与北极治理形成正向引力。

其次,非政治、安全合作项目将全面释放二轨外交的潜能。在北极理事会框架下,俄方倡导的开发北极地区资源和北方海航道的项目,将进一步巩固相关各方在北极地区的合作基础。北极国际科考、北极生态和环境保护、应对气候变化以及北极应急事件处理等项目将调动大量非官方人士,包括学者、公众人物、社会活动家等进行多边交流。民间交流成果必然会向官方外交轨道转化,从而推动“一轨外交”的顺利进行。

最后,有利于我国深入参与北极治理,实现多赢。作为北极理事会的观察员国,我国是各项活动的积极参与者和支持者。这不仅符合《中国北极政策》白皮书提出的全面了解北极、保护北极环境和应对气候变化、合理利用和可持续开发北极资源、积极参与国际合作等政策主张,也有助于中俄北极合作的进一步融合与发展。(作者分别是天津外国语大学国别和区域研究院副研究员、国家海洋信息中心助理研究员)

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