周城雄:财政资金如何更好投资科技领域

近年来,由于国际科技竞争日趋激烈,世界各国纷纷加大在科技领域的投资。这其中既有企业或公益组织的资金投入,也有来自政府的财政资金。财政资金对科技领域的投资分为两种类型:一是对科技研发活动进行投资,对象既可以是高校和科研机构,也可以是企业的研发活动;二是对科技企业进行投资。

我国正处于向高质量发展的关键转型期,如何推动科技产业发展特别是扩大对科技产业的有效投资,是我国在新发展阶段必须面对和解决的一个重大问题。而如何运用财政资金,对一些地方传统发展模式下的政府直接投资思维提出挑战。笔者建议,除了极特殊的领域外,政府财政资金应当只投资科技研发活动,而不是直接投资企业生产过程。

首先,投资研发活动可以保障市场公平性。在市场经济条件下,同行业企业往往是激烈的竞争关系,如果对其中某个或者某几个企业直接进行大量政府投资,就会增强它们的优势,带来竞争的不平等,这将破坏政府对市场公平的维护。而政府投资研发活动,主要是投入到高校和科研院所,或者一些企业的共性技术研发。这些研发投资取得的成果,一般来说比较容易被全行业共享,不会破坏企业之间的公平竞争。

其次,投资研发活动可以避免投资乱象。近年,一些地方政府对高科技企业的直接投资导致不少乱象,包括南阳水氢汽车事件、武汉弘芯事件等。这些事件中,政府需要投入的资金往往高达数十亿甚至数百亿元,但是最终项目出现烂尾,却少有人为此承担责任。这也是财政资金的特点决定的,财政资金不追求市场回报,也难以要求个人承担投资损失。这就容易造成部分地方政府在政绩驱使下出现盲目决策的冲动。如果政府资金仅仅投资研发活动,当投资对象是企业研发时,一来企业研发活动的风险主要由企业自己承担,二来研发在企业总投资的占比一般不会很高,政府资助单个企业的研发资金就会是有限的,很少可能出现一笔资助费上亿的项目。

第三,投资研发活动可以提高财政资金的使用效率。根据2019年研发投入统计,全国共投入研究与试验发展经费2.2万亿元,其中地方政府投入2500多亿元,中央政府投入2300多亿元。可见,政府财政资金的研发投入总量并不大,如果大量财政资金直接投资科技企业生产环节,可能几个项目的资金就相当于政府的总研发投入。即使不考虑这些投资失败的风险,同样资金投入到研发与直接投入少数企业生产相比,显然前者对促进我国科技发展更有意义,财政资金的使用也更有效率。

第四,促进科技产业投资用间接引导方式更有效。由于科技产业投资决策具有高度的专业性、不确定性,政府促进科技产业更多应当采用间接引导的方式,充分利用财政税收和金融等政策,发挥财政资金的杠杆效应,引导推动社会资金进行投资。在财政资金方面,间接投入企业可以通过财政引导基金模式,与社会资本按照一定比例进行结合,定向投入一些领域和方向,具体的投资项目决策依托社会专业投资管理机构完成。当社会资本需要承担投资失败风险时,它们对投资的专业性和风险控制要求就会更高,投资效果也会更好。在税收方面,可以通过各种税收优惠政策,降低社会资本进行高科技领域投资的风险,从而鼓励社会资本加大投资力度。一亿元税收减免可能带动的投资规模,往往远大于政府直接投资一亿元财政资金。在金融政策方面,目前也有多种手段可以使用,比较普遍的有贷款贴息政策、科技担保政策、创业板和科创板上市融资等。当然,我国科技企业还存在普遍的融资难问题,这表明我国在利用金融政策引导科技产业投资方面,还有着非常大的提升空间。

总之,高科技产业与传统制造业的投资决策具有极大差异,各级政府不宜再用传统思维进行财政直接投资,笔者建议充分综合运用各类财政、税收、金融等政策工具,提升我国财政资金使用效率,维护市场公平,最终满足我国高质量发展的要求。(作者是中国科学院战略问题咨询研究中心副主任)

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