冯科:土地出让收入划转新规影响几何

财政部网站上周末公布的一项通知引起广泛关注。这项通知提出,原来由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入,将全部划转给税务部门负责征收。该通知也给出了具体的时间表:2021年7月1日开始在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛和云南省进行试点,2022年1月1日起全面实施征管划转工作。这是对2018年《深化党和国家机构改革方案》和《国税地税征管体制改革方案》里有关非税收入征管职责将划转到税务部门规定的落实。

从这份通知来看,最受关注的土地出让收入的划转只涉及征收机构的调整。原来土地出让收入由自然资源部门进行征收,如今改由税收部门管理。同时,征收范围、对象、标准、分成、使用等,均与原有政策一致,这就意味着土地出让收入的归属并未发生改变,也不存在增加用地企业负担的问题。因此,不宜过度解读国有土地使用权出让收入划转征收部门的问题。

土地出让收入被纳入预算内财政收入,相当于地方政府税收收入来源的增加。财政部数据显示,去年地方政府预算内财政收入约是10万亿元,并没有包括8万多亿元的土地出让收入。如果这笔资金被放入预算内,地方政府预算内收入将有18万亿元,这就意味着它们的负债能力有所增强,对于地方政府举债和化解当前地方政府的债务危机是不无裨益的。

网上有一种声音认为,这项措施将带来地方土地财政时代的结束。这是一种武断的说法。新规实施后,土地出让收入仍然由地方政府支配,只是相应税费征收更规范,有关国有土地使用权出让的信息更透明。之前有的地方政府卖了地不上报或者少上报,使得地产宏观调控的结果不太理想。现在国有土地使用权出让信息由税务系统统一掌握,中央将对相关情况一目了然,地产宏观调控的透明度将有所增加。

当然,土地出让收入原本属于预算外收入,地方政府使用起来受到的限制比较少,以后所有相应开支都将被纳入到税务系统。具有这样的信息透明度后,地方政府对于使用这笔收入的自由裁量权将受到约束。这也要求国有土地使用权出让方面的举措需要更加规范化,有没有超卖土地,有没有按照规定进行买卖等都将受到管理。比如有的土地使用者是上市公司,和地方政府关系好,它们以前或可以迟交或缓交土地出让金。但在新规的规范管理之下,这样的灰色空间将受到大大压缩。某种程度上说,这可能影响到地方政府搞土地财政的积极性。

舆论还关注这项新规是否会对房地产市场产生影响,笔者认为,目前来说,这项政策对房价没有太多影响,不足以引起房价的上涨或下跌。新规是具体专业领域的具体变动,它不是房地产调控措施,也没有直接涉及老百姓,房地产市场的反应应该不会很强烈。

然而,我们不能排除新规未来可能会对房地产市场产生一定影响。土地出让收入将被完全纳入到国家非税预算内财政收入,如果中央政府未来想要改革税制,新规将为之提供可能性。比如如果中央政府不希望地方政府搞太多土地财政,就可以考虑一种举措,即为某个省市设定土地出让收入的一定限额,超出部分都收归中央。这将遏制地方政府过于倚重土地出让收入来维持地方政府运转的冲动,为中央政府未来税收结构的调整、房地产的调控进行技术上的准备。(作者是北京大学金融与产业发展研究中心主任,博士生导师)

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