赵隆:扩员为上合提供自我完善契机

上合组织杜尚别峰会16日开始举行。据悉,在这次成立20周年的里程碑式会议上,上合组织成员国元首将启动接收伊朗成为上合成员国的程序,并接纳埃及和沙特作为对话伙伴国的申请,拉开新一轮“扩员”序幕。作为冷战后非西方世界的重要制度性尝试,上合组织从最初的边境安全互信机制演变为涵盖政治、安全、经济和文化的多元化互动平台,成为欧亚大陆最具综合影响力的区域组织。从发展历程来看,由最初6个成员国到今天的18个成员国、观察员和对话伙伴,“扩员”进程对上合组织的发展带来多重利好。

第一,拓展主体代表性和制度性权力。上合组织“扩员”进程并非仓促决策,而是依托战略性、前置性的制度设计。2004年起,成员国先后通过《上合组织观察员条例》《上合组织对话伙伴条例》两份重要法律文件,确立由“成员国”“观察员”“对话伙伴”构成的多层主体结构。2010年起,上合组织又陆续通过《上合组织接收新成员条例》《上合组织程序规则》《加入上合组织义务的备忘录范本》《给予上合组织成员国地位程序》等系列文件,细化了接纳新成员的具体标准和程序。从实践来看,有序的“扩员”进程成为上合组织进一步拓展地理空间和地缘辐射、提升议题设置能力和治理能效、增强国际影响力和话语权的重要步骤。

第二,提升地区事务中的领导地位。随着恐怖主义、分裂主义和极端主义势力呈现碎片化、小型化和网络化的“3.0”时代特点,中亚的“三股势力”加深与其毗连地区的勾连渗透。阿富汗塔利班的“夺权效应”也可能形成负面示范,引发中亚邻国的“圣战”组织、伊斯兰运动等窥伺效慕。上合组织扩员有助于形成打击“三股势力”的多方协调和多维联动格局,引领构筑“内圈—外围—边缘”的多层地区安全体系,利用“上合组织—阿富汗联络组”组建基于安全、经济和发展议程的地区议题联盟。此外,各类成员在政治、安全、经济等方面的比较优势,也有助于提升上合组织作为解决当前重大问题、保障地区和国际安全、稳定和可持续发展多边机制的作用。

第三,展现非西方治理进程的独特价值。面对冷战思维、单边主义、强权政治等陈旧思维的死灰复燃,以及为霸权干涉遮丑的“伪多边主义”,上合组织进一步“扩员”充分说明,以互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展为主的“上海精神”具有普遍认同感;以“不干涉内政”原则为核心的主权规范具备广义实践性;以“非同盟政治”构成的治理路径具有独特生命力;以非西方标准和理念推动的合作模式,对于不同文明归属、政治体制、意识形态和发展目标的国家间合作具有重要借鉴意义。

但不可否认的是,上合组织在“扩员”进程中也面临新挑战。例如,各方对扩员意义的理解偏差可能导致组织核心价值的“失焦”;相对模糊的成员国门槛可能导致治理需求与能力的错配;议题排序差异或导致“协商一致”原则对治理成效形成制约;利益诉求差异可能引发对组织发展定位的质疑;各类成员的内部矛盾和外部纠纷还可能使上合组织成为各类冲突的衍生平台。

因此,上合组织在推进有序“扩员”的同时,仍需同步加强机制和能力的完善优化。

一是谋划治理重心与功能边界的再定位。从成员结构来看,中亚国家依然是上合组织的核心成员,而维护中亚安全与稳定则是其传统核心功能。新一轮扩员后,上合组织的治理重心将向外自然延展,形成“立足中亚、辐射南亚、拓展西亚和东南亚”的全新定位。上合组织成员构成的变化,大概率引发有关其议事日程、机制设计、发展模式和远景规划的被动调整,从而对既有政治法律体系和功能边界划分提出新要求。

二是实现代表性和决策力之间的再平衡。去年以来,上合组织在缓和化解“纳卡冲突”、吉塔边境冲突、中印边境摩擦等方面缺乏显示度;在制定统一行动纲领和协调机构,设立经济复苏计划等应对新冠疫情方面表现“滞后”,扩员后的上合组织将面临更多有关治理能效“短板”的质疑。同时,扩员可能打破中俄“双核驱动”与多层互动兼顾的传统格局,新老成员之间的传统矛盾和深层分歧将导致组织内部的政治生态更为复杂,如何平衡普遍代表性和“协商一致”原则成为未来发展的重要任务。

三是促进成员扩容和制度优化的再磨合。随着上合组织扩员进程的加速,针对各类成员对组织发展所作贡献的评价机制,针对“僵尸型”成员的约束机制,针对“离心成员”的强制清退机制,以及针对国家主动退出的执行细则等,均需与“扩员”进程同步推进和完善,避免因成员扩容造成上合组织的权威性下降。此外,建立预防性外交措施,创设危机预警与管控、冲突协调和应急处置程序等制度性优化措施也应列入未来议程。

四是加强规划愿景和执行能力的再匹配。由于部分成员未将上合组织作为对外合作的优先框架,区域内各类多边机制、倡议与上合组织的协同关系尚未理顺,组建上合组织能源俱乐部、推进多边环境合作等规划进展并不明显。成员国需要在合作理念、倡议不断推陈出新的同时,强调可持续性和追溯评价指标,做好与区域内外机制的多轨协调和并行。

总之,如何继续强化上合组织的整体性价值,推动扩员从形式意义向实质意义进化,实现治理与合作的提质增效,释放新兴议题中的合作潜力,是上合组织在下一个20年彰显凝聚力和生命力的关键。(作者是上海国际问题研究院研究员)

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