崔洪建:波兰欧盟斗法会闹到“分家”吗

波兰和欧盟之间围绕前者国内改革的斗争由来已久,但波兰宪法法院最近有关“波兰宪法有权决定欧盟条约是否适用”的裁决,以“斗法”的形式将这场斗争推向了最高潮:一旦裁决生效,欧盟法律优先于成员国法律的政治共识将被颠覆;一旦成为先例,欧洲一体化难免雪上加霜、分崩离析。在欧盟及法德等国的强烈反应面前,波兰政府仍未示弱。矛盾闹到这个地步,波兰是否会步英国后尘走上“脱欧”道路,成了一个非常紧迫和现实的问题。

自6年前波兰法律与公正党上台执政后,波欧之间一直龃龉不断。从难民政策到能源转型、从少数群体权利到欧盟复苏基金计划,双方关系呈现多点发作的态势。但这些分歧只是表面现象,波兰与欧盟之间的根本矛盾是以司法改革为核心的政治冲突。在欧盟看来,法律与公正党自2015年上台后以“恢复司法公正”和“反腐败”为名推行的一系列司法改革措施,目的是要改造行政、立法和司法三权分立的政治构造,让政府权力凌驾于司法之上,有悖于欧盟的“民主价值观和标准”,是“西方民主向专制政体的倒退”。但在波兰看来,司法改革服务于“三位一体”的政治建设,有利于政府提高行政效率并减少权力寻租空间。在双方的博弈过程中,欧盟先后动用了政治施压、行政和经济惩罚等手段,但都因受制于程序以及波兰和其他国家之间的“攻守同盟”而未果,双方的斗争逐渐上升到法律层面,数次在欧洲法院对簿公堂。在欧盟用尽各种手段的同时,波兰的司法改革则以“切香肠”的方式逐步完成了接管最高法院、由政府掌握法官任命权等目标。此次波兰宪法法院出台裁决案的直接导火索,是波兰要设立针对法官的纪律审查机构被欧洲法院裁定为非法,但波兰拒绝执行并诉诸本国宪法法院。在总理莫拉维茨基的授意下,波兰宪法法院将焦点集中到“欧盟法律的地位问题”上,并在经过半年多的审议后做出了这份裁决。

这一事态进程反过来让欧盟印证了其对波兰司法改革的指控:一个已经沦为政治权力附庸的波兰司法体系只会听命于政府。因此欧盟和法德等国反应强烈,摆出要和波兰“见真章”的架势,让对方知难而退。扣发准备拨付给波兰的360亿欧元经济刺激资金、冻结波兰未来能从欧盟拿到的巨额财政补贴以及动用其他行政或法律手段,都已经摆上了欧盟的桌面。除了面对欧盟的压力外,波兰政府在国内也面临越来越大的压力,反对党在“支持波兰留在欧盟”的口号下表现出了空前的团结,曾经将波兰“带入民主”的瓦文萨公开呼吁“提前大选”。在腹背受敌的形势下,波兰政府不得不小心应对,试图重新在内政与外交之间找到并维持平衡:一方面将“反对欧盟法律侵犯国家主权”的理由与“波兰脱欧”的舆论进行切割,强调“脱欧”不是选项;另一方面继续捍卫维护“司法主权”的正当性、批评欧盟在法律问题上“搞双重标准”,并争取匈牙利、斯洛文尼亚等立场相近国家的支持。宪法法院的裁决尚未正式生效,是波兰政府手中仍把握着的回旋余地;避免反对党借国内民意制造“政治事故”则是执政党的首要关切。不能把波兰逼到墙角而一“脱”了之并让影响波及其他国家,则是欧盟在“反应强烈”之后必须考虑的现实问题。因此双方在剑拔弩张之际又都不去触碰对方底线并留有余地,让“脱欧”成为测试民意的风向标和讨价还价的筹码而不是现实,应当是接下来波欧继续博弈的基本形态。

波兰、匈牙利等国曾经对欧盟心存向往并愿意为之付出政治经济转型的巨大代价,但在入盟不过短短17年后却成为了“疑欧”的主力甚至“脱欧”的后备力量,除去各种不足为外人道的利益纠葛外,至少暴露出欧洲一体化的理想和现实之间日益拉大的距离。在各种内外挑战面前欧盟政治共识逐渐难以统辖各国利益纷争的现实,以及大国主导、他国追随的内在秩序与平等协商、合众为一的外在表象下的深刻矛盾。从政治和经济利益出发,波兰眼下难以“脱欧”;从内在需求和外来压力考虑,欧洲一体化也仍有未来,但如果不能化解这一轮波欧“斗法”进一步暴露出来的种种问题,从“眼下”到“未来”这一段路将充满变数。(作者是中国国际问题研究院欧洲所所长)

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