林伯强:达成新气候协定需凝聚共识

在英国格拉斯哥召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方大会第26次会议(COP26)将于10月31日开幕。COP26会议主席英国大臣夏玛日前坦言,COP26达成协议比2015年巴黎气候大会更难。那么,这一次的难点主要在哪?

贸易全球化通过全球资源优化配置,使得人类获得了前所未有的经济繁荣,全球化背景下的国际贸易掺杂政治因素,但主要是经济利益,贸易中的有关各国都从中获得好处。而由于碳排放造成的影响不分排放地点,且碳排放可以转移,想要有效地应对气候变化就必须是全球化应对。所以,碳减排成本将是全球应对气候变化的最主要挑战。全球化应对气候变化希望通过全球资源优化配置,低成本有效应对气候变化。然而,与贸易全球化不同的是,全球化应对气候变化更主要的是责任和贡献,更需要对话合作。逆全球化和贸易战不利于应对气候变化,合作对话才可以保障人类可持续发展。

由于不少国家仍未向联合国提交更严格的国家自主减排目标计划,所以此次大会被视为各国为实现《巴黎协定》而提出更具雄心的气候行动计划的最后期限。然而,大多数官员和专家对此次会议的谈判前景表现出些许悲观态度,主要是认为不太可能在较短时间内达成“将全球气温升幅控制在1.5摄氏度以内”的国际共识。

笔者认为,由于各国利益诉求不一,导致通过全球政治谈判达成气候共识并非易事。两年前的COP25会议,各国在“如何分担缔约国的减排义务”和“发达国家如何向欠发达国家提供资金和技术援助”上并未取得共识,这两大议题仍将是COP26各方争论的焦点。

首先,如何分担缔约国的减排义务仍存在明显分歧。厘清发达国家和发展中国家的减排义务,一直是气候谈判中最具争议的焦点。发达国家强调当前和未来的影响,主张统一的碳排放政策,各国依据原则各自履责,并要求发展中国家尽早承担更多的减排义务。而发展中国家则强调环境保护的历史责任,坚持“共同但有区别的责任原则”,表示难以承担与发达国家同样的强制减排义务和绝对量化的减排指标。双方的分歧和博弈导致气候多边合作进程缓慢,仍未找到有效的,且为各方均能接受的妥协方案。

其次,如何支持发展中国家开展适应气候变化行动尚未达成共识。发达国家并未完全兑现在资金、技术、能力建设等方面为发展中国家提供支持的承诺。经济合作与发展组织(OECD)今年9月发布的最新报告显示,2020年发达国家为发展中国家提供了约800亿美元的气候资金支持,大致完成了承诺金额的80%。资金和技术的匮乏也为发展中国家落实国家自主贡献,执行减排目标带来了巨大挑战。

目前发达国家消极对待2020年后的长期资金支持和应对气候损失损害的资金支付机制等问题,认为2020年后已没有为发展中国家提供资金支持的义务,这使得一些气候危机应对能力较弱的国家无法得到更多的气候资助以抵御气候风险。

发展中国家目前仍处于发展经济和改善民生的关键阶段。由于新冠疫情暴发和国际形势不确定性加剧的叠加影响,各国在制定气候政策时往往具有很强的保守性。

第三,新冠疫情持续肆虐导致全球气候治理变得日益复杂。如果全球疫情得不到有效遏制,那么支撑气候谈判的国际经济和科技合作基础将会受到严重冲击。新冠疫情加剧了气候脆弱的发展中国家的财政压力,进而制约这些国家提升减排力度。疫情影响下,许多发展中国家处于经济衰退的困境中,短期应对气候措施与发展中国家消除贫困、增加收入和提高就业等目标可能存在一定冲突。在需要兼顾经济增长和产业及能源结构调整的前提下,发展中国家完成更高的国家自主贡献目标必将更加困难。

眼下,发展中国家难以“弃煤”。燃煤发电量目前在全球发电总量中的占比仍然高达35%以上,主要集中在发展中国家。对于以煤电为支柱能源的国家,由于经济发展和无法承受可再生能源大量并网的成本和投资,所以并未停止规划或新建煤电项目。对于这些电力需求巨大而煤电依存度又较高的国家而言,短中期“弃煤”并不现实,且“弃煤”的进程也可能各异。在这一背景下,中国政府先走了一步,放弃巨大的经济利益,宣布停止新建境外煤电项目。

应对气候变化的全球性、长期性和复杂性,导致任何单一国家都无法独善其身,多边气候合作和全球化应对是成本最低、最有效的方式。在谈判进程中需要统筹考虑经济发展水平、减排能力、资金储备、技术条件等各方面因素。目前只有搁置分歧,求同存异,最大限度地均衡各方利益,才能达成切实可行的国际气候新协定。(作者是厦门大学嘉庚实验室研究员、中国能源政策研究院院长)

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