汤蓓:世卫改革,如何取得“最大公约数”

新冠肺炎疫情暴发以来,世界卫生组织改革一直是全球卫生治理的核心议题。强化其权威、夯实其能力,以便更好应对未来可能出现的大流行病是国际社会对世卫组织改革方向的普遍期待。但是,在具体的制度安排上,各方仍需要经历复杂且艰难的谈判与妥协过程。世卫组织可持续融资工作组日前发布一份文件,建议对世卫融资体制进行改革,使得相关话题再度受到关注。

世卫组织改革的关键议题之一是“大流行条约”的谈判。2021年12月初,世界卫生大会召开特别会议,决定在《组织法》框架下磋商加强大流行预防、防范和应对的国际协定。这一决定回应了第74届世卫大会期间发布的三份专家报告提出的建议,即COVID-19应对期间《国际卫生条例(2005)》实施情况审查委员会报告、大流行防范和应对独立小组报告以及应急规划独立审查与顾问小组报告。

虽然实质性的政府间谈判进程尚未正式启动,但从上述专家组报告中可以看出相关改革观点的微妙差异。例如,《国际卫生条例(2005)》审查委员会认为,影响国际条约有效性的主要问题在于成员国对条款的解读和实施不到位;但其他两份报告,特别是大流行防范和应对独立小组的报告则认为,关键在于成员国授权不足、世卫独立性不够。报告进而主张,成员国应当允许世卫发布甚至未经证实的疫情信息,“基于预防的原则”宣布国际关注的突发公共卫生事件,并“明确规定”成员国需要采取的行动;世卫还应该“拥有调查各国境内具有大流行潜力的病原体的权力”,在发出通知后即可进入相关地点。

另一个关键议题是,世卫组织的筹资改革,这其实是一个老生常谈的话题。世卫组织2020-2021年财务期预算总额为58亿美元,绝大部分资金都是由少数几个捐款方提供并事先指定用途的。建立资金来源稳定且与战略目标匹配的筹资机制,一直是世卫组织的重要目标。为了应对新冠疫情,世卫组织启动了面向个人与企业筹资的“团结应对基金”,但目前能够募集的资金依然比较有限。近期,为进一步推进筹资改革,世卫组织可持续筹资工作组提出一项建议,要求自2024年开始增加可由世卫完全决定用途的分摊会费额度,使其在2028年时达到组织预算总额的一半。

这项提议一经公布就在成员国中引发不同意见。美国拜登政府虽“重返”了世卫,但反对增加分摊会费。相反,华盛顿希望设立一个由捐助者控制的独立基金作为世卫组织的补充性账户。而美方的这个建议遭到多个国家的质疑。巴西苦于捉襟见肘的财政状况,呼吁世卫通过服务收费、降低运营成本等方式“开源节流”,不要增加成员国的经济负担。可见,即便在增加世卫组织的财政稳定性这一国际共识度很高的议题上,依然存在不同的国家立场与改革方案。

笔者认为,无论在哪个议题上,相关改革建议都需要通过双重考验。

第一重考验是措施本身的合理性问题,即它们究竟能够在多大程度上解决当前的治理困境。譬如说,在面对未知病原体和各国迥异的社会经济环境时,世卫如何能对需要采取的措施作出及时、准确的判断?面临庞大的全球卫生治理需求,依靠分摊会费上涨又能够解决多少实质性问题?

第二重考验是应对某些国家的单边主义,以及将国际组织“公器私用”的倾向。世卫组织本应服务于全人类的福祉,但在历史上,发达国家往往基于自身拥有的财力与人力优势,通过各种制度设计,让国际组织空有“多边”之名,而究其实不过是满足大国一己私利的工具。当前美国拜登政府所倡议的独立基金机制,都是建立在这种以权力为基础的国际合作观之上。

要应对上述考验,至少要注意以下三点。第一,改革建议虽是基于现有体系运作中出现的具体问题提出的,但不能“头痛医头、脚痛医脚”。一些改革措施要真正见效,是需要配套方案的。例如,疫情信息的共享,必须配合国际或地区层面的联防联控机制;而筹资问题的解决,则离不开对世卫组织战略重点和治理方略的讨论。

第二,在当前的全球公共卫生危机中,以世卫为中心的治理体系改革一方面压力空前,可谓势在必行;另一方面,各国对改革倡议客观中立、体现“真正的多边主义”的要求,也是前所未有的。只有认识到在支持世卫、加强国际合作的问题上并没有替代性选择,也没有权力政治运作的空间,各国才有可能尽早取得一个“最大公约数”。

第三,只有义务约束而无激励机制的国际安排很难奏效。在“共商”的基础上,国际组织和国际制度还需要“共建”“共享”。只有让世卫改革成为发展中国家公共卫生能力建设的机会,让各国普遍、持续受益,才能形成建设机制、维护机制的良性循环,让世卫组织获得持久的生命力。(作者是上海外国语大学国际关系与公共事务学院副研究员)

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