石泽:中亚“逆一体化”给上合带来挑战

上合组织成立以来,在维护地区稳定,开展安全合作领域取得许多重要成果,在多边经济合作方面却鲜有进展。在困扰上合组织开展经济合作的诸多因素中,中亚国家相互关系不睦,合作理念淡漠是一个突出问题。随着地区内外形势的发展变化,地区国家合作更是出现逆一体化的趋势。这已成为上合组织未来发展面对的重要挑战之一。

什么导致“逆一体化”?

苏联解体后,原属于同一经济体的中亚国家曾有过共度时艰的短暂合作。但是随着时间的推移,这种短暂的合作已被竞争和防范所代替。造成中亚国家经济合作进程滞后的原因是多方面的:

一是各国政治和外交关系不睦。苏联解体后因领土和水资源划分问题长期未决,民族、宗教纷争不断,各国间信任基础弱化,隔阂加深。政治关系恶化直接影响到经济合作。

二是地区国家开展合作的内动力不足。经济结构相近,互补性不足导致中亚国家都把发展经济合作的重点放在域外国家,而缺乏寻求相互合作的愿望。从数据上看各国同域外国家经贸合作的规模都高于区内国家。在内动力不足的情况下,仅靠外力推动,成果十分有限。

三是各国发展差异拉大,开展合作的起点有别。以人均收入为例,经济较为发达的哈萨克斯坦与塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦相比竟高出十多倍。

四是在合作项目上因各国诉求不同,难以达成共识。交通、能源、通信等事关各方利益的跨境合作项目各方分歧大于共识,加之资金短缺,至今难以起步。

阻碍上合组织发展

首先,上合组织的长远规划常常因一些中亚国家内部政局变故而受到干扰。中亚国家关系日趋复杂,矛盾凸显,合作止步,对各国经济发展造成消极影响,而经济发展滞后最终又加剧了社会矛盾。吉政权已两次出现非正常更替。塔内乱不断,分裂势力猖獗。乌、哈围绕权力交接明争暗斗,存在严重隐患。政治精英被国内事务所累,只图眼前和局部利益,对长远和整体利益的项目关注很少,投入有限。

其次,上合框架内的跨境合作项目因中亚国家间固有的矛盾难以推进。水资源问题的争夺持续发酵,导致乌与塔、吉关系反目,分歧加深,存在失控的危险。而哈、乌之间的明争暗斗更是给合作蒙上阴影。上合组织力推的能源、交通等跨境项目往往止步于中亚国家间的分歧。

再次,受发展水平和自身能力所限,中亚国家对上合组织规划的一些大项目积极性不高,态度较消极。在自身经济发展缓慢,民生和社会问题尖锐的情况下,因上合组织在涉及民生的救灾、农业、水利和基础建设上的合作成果不彰,中亚国家尚未感受到合作带来的实惠,反倒对区域经济合作中可能被边缘化保持警惕,疑虑增加,限制了其参与经济合作的积极性。

如何应对“逆一体化”

第一,我国应以上合组织为依托在更广阔的“泛中亚地区”探索合作模式。新疆等西部省区西通中亚,北与俄罗斯接壤,南与南亚和西南亚相连,在我境内可与东部的亚太贯通,该地区可谓东西南北交汇,潜在的区位优势明显。突破中亚的地域范围,在涵盖四邻的“泛”中亚范围内寻找合作,构建以乌鲁木齐为中心的交通、信息、现代服务和物流网络,对俄罗斯经过新疆进入中国市场,南下印度洋拓展;印度、巴基斯坦、伊朗融入地区合作圈,深化与我西部地区的合作;加快中亚各国经济社会发展都具有吸引力,也更便于释放我西部地区的区位和交通优势。我国应在上合组织的框架下,更加积极地推动多边合作,逐步形成使各方受益的“泛中亚经济区”。这对于扩展和深化上合组织的多边合作,优化和整合现有的合作构架,进而摆脱中亚地区多边合作的困境,加快实施“西进战略”,推动东部和西部的均衡发展都会产生积极效应。

第二,本着着眼现实、实事求是的原则,认真总结上合组织推进经济合作的经验和不足,调整以往图大求全、全方位出击的思路,客观地调整发展预期,先易后难,由低到高推进合作。改变只重视能源资源开发的做法,优先考虑适合中亚发展水平的合作项目。在完善口岸建设,改善和便利人员与货物通关,修建跨境交通和通信网络,金融服务,培训人才等基础设施和合作条件上下工夫。初期更要慎防触及各国敏感的超越主权的举措。

第三,重视中亚国家关系中的逆向分离趋势,冷静客观评估,公正地做促和工作。在考虑各方利益的前提下,积极寻找妥协方案,防止矛盾激化和失控。同时,在推动务实合作方面应该更多地考虑中亚国家间的利益差异,寻求各方感兴趣且利益吻合的项目,调动合作伙伴的参与度和积极性。力争在这些项目中先行取得实效,营造多赢局面。

第四,针对地区国家经济发展缓慢,社会和民生等突出问题,应有目的地将合作向事关民生的项目倾斜。注意把有限的资金用来多搞些见效快的小项目。比如小水电、小加工、局部地区的公路修建和修复、受灾地区的重建、良种培育、农业试验田的建设和推广。另一方面,要通过有效的合作推动成员国实现经济结构转型,增强内部发展动力,促进各国经济可持续发展和社会稳定,从而释放合作的互补性,使该地区的整体合作水平明显提升。

第五,中、俄、哈这些有实力和影响的国家对地区经济的拉动作用,不仅体现在增加投入上,更要注意政策层面的扶持,实施优惠政策往往比增加投入更有效。比如对该地区落后的塔、吉等国,可尝试采取减免关税政策以刺激他们的经济发展和开展合作的积极性。我国在合作中既要重视与俄的配合协调,还应当关注中小国家的关切,使中国与俄罗斯和中亚国家的关系平衡互动和发展。▲(作者是中国国际问题研究所欧亚安全与发展研究中心主任)

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