吕德文:三重转型考验县级治理

前几天有媒体推出相关报道,通过采访来自东中西部的30位县委书记,揭示县委书记的转型阵痛。笔者理解,这个转型之痛主要是指新常态下县级治理发生了很大变化,一些县委书记对此不太适应。那么,如何理解新常态下的县级治理呢?笔者认为,不能简单将其视为转型之痛,而应在客观分析县级治理样态的基础上再做评价。

自郡县制确立以来,县级治理在中国历朝历代都是最基础、最重要的治理单元。清末以降直至新中国,我国基层治理单元才延伸到乡镇一级。可这丝毫没有动摇县级治理的基础地位:县一级是国家政策方针“落地”的关键节点,县委书记则是掌握这个节点的人。在统一的国家政策和具体的地方实际之间,县级政府具有相当大的自由裁量权。从这个意义上讲,县级治理和县委书记在我国国家治理体系中的重要地位是在历史发展中形成的,是由我国政治体制决定,不会因新常态的出现而改变。

十八大以来,中央强调形成政治生态的新常态。具体到县级治理,主要是指权力运行需进一步制度化、规范化,县级政府自由裁量权将受到限制。但我们也要看到另一面,即中央一直在推行简政放权。可预见的结果是,县级政府的制度性权力只能有增无减。从逻辑上看,县委书记不应感到为难。

那么,县委书记的转型阵痛到底指什么呢?结合笔者调研和记者调查,笔者觉得主要包括三个方面:第一,非正式权力受到压缩。国家政策要“落地”,就必须结合地方实际。而县委书记经常面临的问题是,一些国家政策往往并不具体到实施的细枝末节,县级职能部门在执行时需进行解释甚至变通,这在客观上造成了合情合理却不合法的结果。一些不法官员往往就在这个“变通”过程中谋取了私利。在新常态下,这种灰色空间将大大压缩,非正式权力受到挤压,县委书记的自由裁量权自然受到限制。

第二,政策连贯性遭到破坏。长期以来,GDP主导了县级政府的施政思路。在这个思路下,目标清晰、可量化,也有操作性。在地方官场的“锦标赛体制”中,县委书记只要把经济发展搞上去,就有上升空间。而新常态打破了这一主导思路,很可能让很多县委书记在施政过程中找不到抓手。

第三,县级治理生态改变。一方面,上级政府简政放权让很多地方政府措手不及。比如笔者在中部某县调研时发现,市交管局将驾校的审批权下放给了县运管所,可驾校审核涉及到100多项内容,县运管所也没有技术人员可操作。另一方面,群众对县级政府的期待又比较高。农村税费改革后,乡镇职能弱化,很多群众有点小事就到县级职能部门,这使县一级的治理负荷大大增加。所以,当前的县级治理,制度性权力变大了,社会治理的事务也增加了,可治理能力还有待增强。

要在新常态下做好县级治理,就需着力理顺县级治理机制体制,增强治理能力。县委书记需把视野放开,不再只关注以往的几个核心指标,而应更注重县级治理品质。▲(作者是华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授)

相关新闻

    接下来

      推荐阅读