浅析瑞士公投制度

许多中国人可能还搞不清楚瑞士和瑞典的区别,但就在6月5日,一场公投结果让中国人刷新了对瑞士这个欧洲小国的认知。当天瑞士举行了“无条件基本收入”(Unconditional Basic Income)的公投,以决定政府要不要每月无条件给瑞士成年人发放2500瑞士法郎(约合1.6万人民币)。最终,76.9%(约190万人)的瑞士选民对该项提案说不,26个州也全部表示反对。

这不是瑞士人第一次拒绝“天上掉下来的馅饼”。查阅往年公投记录,2014年5月,瑞士以76%的反对票,否决了22瑞士法郎/每小时的最低工资标准,瑞士至今也没有全国性的最低工资法;2012年3月,瑞士以67%的反对票,拒绝将原本4周的带薪假期提高至6周……瑞士选民到底是怎么想的?要想解释这个问题,我们先得澄清几个中文网络对瑞士民主制度,特别是对瑞士公投制度常见的误解。

数量上看,瑞士的确是一个“公投之国”。从1848年公投被写入瑞士联邦宪法以来,截止2016年6月,瑞士共举行了604次全民公投,平均每年将近4次,这个数字超过全世界所有国家公投次数总和,瑞士也因此被认为是直接民主(Direct Democracy)的典范。但许多人都忽略的是,瑞士同时还是一个联邦制国家,它也拥有代议民主——两院制的联邦议会,国民院(下院)代表人民,联邦院(上院)代表瑞士26个州。瑞士也通过大选来选出议员,让其制订法律。直接民主和代议民主的结合,使得瑞士民主制度与众不同。

如果你是一个瑞士人,对联邦议会刚出台的新法律心存不满,那么你可以在法律颁布后的100天内收集50000个签名,提交一份修改新法律的提案,争取进行一次选择性公民投票(Optional Referendum)。运气好的话,就能像2005年《瑞士联邦劳工法》的修正案那样,以50.6%的微弱优势险胜,让瑞士各大火车站及飞机场商场周日同样可以照常营业。

如果你抱负更高,比如想修改宪法,或者想加入联合国这种集体安全组织,那你就得在18个月内搞到100000个签名,接着提案才能进入公民投票——这个过程被叫做公民创制(Popular initiatives)。提案不仅要获得多数选民赞成票,还要取得多数州的认可才行。2001年3月4日,瑞士就欧洲是否加入欧盟进行投票,结果该创制案连第一关都没过,有76.8%的瑞士人投下了反对票。当然,政府和议会也能修改宪法,只不过得经历强制性公民投票(Mandatory Referendum)这一环节,而且也得选民、各州双重多数同意才行。

强制性公民投票、选择性公民投票和公民创制是瑞士直接民主的三板斧,但在实践中,瑞士的直接民主并不是人们想象的那么“直接”。瑞士日内瓦大学直接民主研究中心发现,联邦议会通过的2000多件新法律,大部分都没有遭到瑞士人的挑战,特别是二战后至今,不到7%的新法律进入了选择性公民投票程序进行复决,这还没考虑复决有可能失败。也就是说,那种认为“公投意味着选民不信任自己选出的议员”的论断,根本站不住脚。瑞士人对民选议员制订出的法律依然相当满意。

2015年,瑞士人口830万,登记选民530万。对于单打独斗的瑞士选民来说,想要征集5万签名启动选择性公民投票,或者征集10万签名启动公民创制程序,实在有点异想天开。于是就如同瑞士伯尔尼大学教授格奥尔格·卢茨(Georg Lutz)指出的那样,最经常使用选择性公民投票、公民创制的,反而是党派与相关利益团体。联邦议会里占少数的党派,可能发起公投,来弥补自己难以参与立法过程的尴尬。即使少数党派或利益团体明知自己会一败涂地,也要尝试发起公投,因为他们想引发选民讨论。就比如本次“无条件基本收入”公投的发起者就认为23%的支持率已经远超预期。

根据瑞士联邦统计局数据,在过去一百多年进行的604次公投中,选择性公民投票(180次)有将近一半没能通过;公民创制(206次)通过率更惨淡,只达到了10.7%;相比之下,强制性公民投票成绩斐然,通过率高达74.8%。这也充分证明了瑞士直接民主实质上更像是代议民主的一种补充——如果是大多数选民都赞成的重要议题,民选的联邦议会可能早就修订联邦法律或宪法了,而不是被动地由外部力量去推动立法。

这样一来,那些由党派和利益团体推动的公投,就常常显得十分小众,比如2013年11月,一个名为瑞士青年社会主义者(Young Socialists)的团体,征集到10万签名进行公民创制,希望能将企业高管工资和最低工资比例限制成12:1,结果在公投中遭到了65.3%的选民反对。2016年2月,青年社会主义者又想通过公投禁止食品的投机交易,结果60.6%的瑞士选民都无法接受。

不过,瑞士民主可不是一无是处。研究瑞士的学者喜欢引用一句话,“瑞士没有创造直接民主,而是直接民主塑造了瑞士”。早在1848年瑞士成为联邦制国家、直接民主被写入瑞士宪法之前,瑞士松散的各州就已经有了“露天议会”(Landsgemeinde),至今仍有2个小州维持着这一古老传统。一百多年来,直接民主潜移默化地将瑞士原本“赢者通吃”的民主制度,转变为一种基于妥协和共识的民主制度。

瑞士伯尔尼大学教授沃尔夫·林德(Wolf Linder)等学者研究称,由于受到直接民主有意无意的影响,政府和议会不能确定他们的立法是否会在法律通过后遭遇公投,毕竟选民拥有最终话语权。因此政治精英们在立法时,会倾向于在各党派、利益团体和选民之间尽量达成最大妥协,以避免新法律引起太大的争议而被丢进公投。看看上文选择性公民投票的结果就知道了,不到7%的新法律进入了选择性投票程序,实际被否的不到3.5%。难怪许多学者将瑞士称为“半直接民主”。

直接民主带来的这种妥协与合作,也塑造了现在瑞士的多党制政府。1959年以来,瑞士联邦议会中的四个最大的党派——瑞士人民党、社会民主党、自由民主党和基督教民主人民党组成了联合政府互相竞争,任何一个党派都无法在每隔4年的大选中取得支配性的地位。英国经济学人智库(Economist Intelligence Unit)2015年的民主指数排名,瑞士在167个国家中排在第6。

我们回到开头的问题,当瑞士选民参加公投的时候,他们到底在想什么?市面上对直接民主最常见的批评,是说选民没有能力胜任公投这一形式。2008年,汉斯彼德·克里希(HanspeterKriesi)等人在《瑞士政治》(The Politics of Switzerland)一书中援引多项调查和研究称,只有六分之一的瑞士选民“没能力”。瑞士人在投票时,会采取四种不同的高效方法。

首先,最简单的方法是不参与:瑞士选民受教育程度越低,或者对议题越不熟悉/越不感兴趣,就越倾向于不参加公投。瑞士公投的投票率向来不高,大约在45%-55%之间徘徊,这不是因为瑞士人对民主缺乏信心,而是他们对自己负责。调查显示大多数瑞士选民偶尔投票,少数选民经常投票/从不投票。一个因为不熟悉飞机法律而不去参加公投的选民,却有可能迫不及待地要对最低工资表达意见。

那些水平不够却仍执意参加公投的选民,往往会采取一个保守的、维持现状(status quo)的立场,无须担心,因为调查发现大多数瑞士人都更喜欢维持现状的立场,这使得公投结果不会被扭曲;再接下来,选民还可能根据政府和议会给出的建议来投票(政府会在公民创制中给出建议),选民也可能选择相信党派、利益团体等政治精英,大部分选民会从纸媒、电视、广播和政府发放的小册子综合获取信息,没有一个单独的因素能够掌控选民;有时政治宣传效果几乎为零,比如“司机要强制系安全带”,选民早就有了自己的判断。

比起其他欧洲国家,瑞士的社会福利制度长期是出了名的“吝啬”,只是最近几年才有了追赶欧洲整体水平的趋势。这一方面是因为瑞士的文化和英国等盎格鲁-撒克逊国家有相似之处,即更强调公民自助和私人主动,警惕国家的控制,另一方面得益于联邦制,还有一方面瑞士直接民主制度的影响不容小觑。

1899年瑞士就有人想实施医保,但受到医生和保守团体的反对,直到1994年瑞士才通过了强制医保。在社会福利类的公投中,预算受限制的提案通过率遥遥领先于花钱无度的提案——一般的瑞士人要比他们的政治精英更精明节俭(不只是在社会福利议题上),直接民主为公共开支和债务的扩张踩了“刹车”。直接民主还造成了瑞士社会福利制度的滞后效应,生育保险在公投中失败了三次,直到2004年才姗姗来迟。

以巧克力、手表和小刀闻名的瑞士,正在输出它政治和经济的成功故事。瑞士不仅证明它能玩得转直接民主,还在各种经济指数上一路领跑。一些国家如今在羡慕瑞士难以置信的繁荣和稳定时,恐怕怎么也想不到自己到底哪里出了问题吧。

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