沈丁立:建树大国海洋战略

长期以来,中国缺乏海洋战略。在明清封建时代,中央政府都曾一度实行海禁,不但未能成功消除来自海上之患,反而削弱了中国对海洋的进入与控制,并使当今政府诉求海上权益无法获得连续的“自古以来”的历史依据。

天朝一段时间对通贸的轻视甚至对海上通商的敌视,不仅未能增加其财富,反而由于它不愿执行平衡的外贸政策,加剧了一些严重的涉华国际冲突。虽然面对西方列强的觊觎,一个积弱的中国总将以这种或那种方式受到宰割,但它闭关锁国、故步自封、排斥通贸、忽视海权,乃是中国不知人间巨变,无法领悟自身衰退,因而在19世纪的国际权力变迁中落荒而败的主观原因。

在进入共和之后的一个世纪中,中国在海洋政策上仍长期偏执。中国或者由于长期内争而无暇并无力外顾,因而被迫采取本土防御或者近岸/近海防御的消极政策,并把自己体制和平性的原因诠释为“既无侵略意图亦无侵略能力”;或者通过支持制定新的海洋规约,简单化地扩大自己等发展中国家的海上经济权益来限制超级大国的海上自由,而非经由限制自己的海上权益来限制包括超级大国在内的全世界所有其他国家的海洋权益。中国曾刻意同大国定位保持距离。

中国曾长期认为,超级大国必然霸道。超级大国确实可能霸道,如一个时期的美国与苏联,但不一定未来所有的超级大国都必然霸道。就中国未来的发展而言,它在未来20年后的人均发展水平有望步入世界中游,届时其整体分量将远超目前超级大国在未来同期的分量。只要中国坚持自卫,奉行联合国体制内的集体安全原则,中国不仅将实现大国美梦,而且完全可能成为新型大国,即不称霸的超级大国。但是,由于1982年的《联合国海洋法公约》允许所有的沿海国共同扩大海上经济权益,因此中国也就缩小了它在世界范围通过公海所可能享有的更多权益。这一情形,随着中国的飞速发展,正被看得更为清晰。尤其是中国与周边多个沿海国家环南海而居,各国同时扩大海上经济权益必然与中国早先诉求的海上权益出现竞争。

以下进一步阐述上述观点。首先来看中国的海军建设必须突破传统的专守性和本土性。虽然中国的国策应当是专守自卫,但这绝非是通过发展一支只能守卫的军队来实现的。当今的中国已不满足本土防御或近岸防御,正在逐步走上中远洋攻防兼备的道路。如果说发展航母舰队这样的海上力量已无法为本土与近岸防御战略所解释,那它必然是用于中远洋军事目的。如果说在中远洋进行防御实在匪夷所思,那只能将发展这样的军事力量视作建设攻防兼备型的新式国防战略了。也就是说,从现时起,中国终于产生了现代海洋战略,那就是即使为了和平,也必须具备实施远洋威慑的能力。

中国必须调整“既无侵略意图亦无侵略能力”的简单说教。中国必须永无侵略意图,但必须具备强大的反霸能力,这种能力不仅将基于本土与近岸/近海反霸,还应在可能的情况下,长期将能力储备在境外——一旦受到入侵,中国能把战火更快烧到敌对国近岸或本土。这种使命不仅依赖基于本土的制导武器,也应同时通过中国的战略空军与远洋海军在境外对敌对方国土以及海上利益实施报复。从辩证的角度,一个没有侵略能力的国家,自然没有充足的反侵略能力。但与霸权国家不同,当中国具备了强大的反霸能力,我们仍要坚守自卫,这就要通过国家立法、国民教育和国际束缚来实现。在21世纪,我们要以这样的新型大国身份,与当今的超级大国建立新型大国间的和平关系。

其次,国际法虽应成为各国处理国际关系的准则,但在缺乏正确国家战略指导下推动国际法建设,其产生的消极作用可能比起没有这样的法规可能更为严重。1982年通过的《联合国海洋法公约》从一开始,这一公约就是各国利益折中的妥协物。在公约问世30年后,它对中国的负面作用正在日益显现。

首先,《公约》允许他国舰船在一国领海内无害通过。中国对此的反对应在中国加入和批准公约前明确说明,遗憾的是实际情况不是这样,因此中国只能于1992年颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》并相应规定,“外国军用船舶进入中华人民共和国领海,须经中华人民共和国政府批准”。作为对比,1993年中国在参加《禁止化学武器公约》时就显得更为老到。当时中国坚决要求化武公约加入处理日本在华遗留化武的条款并取得成功。

《联合国海洋法公约》规定各沿海国可基于大陆架以及可居住岛屿诉求200海里专属经济区(包括领海,特定情形下可延伸到350海里)。对沿海国中国而言,这听上去挺美,其实它给中国带来了一定的麻烦。中国的渔业利益将受到损失和限制。

因此,中国与越南、韩国、朝鲜、日本等国在北部湾、黄海以及东海水域就需划分各自的专属经济区范围,中国的大陆国家200海里原则与半岛或岛屿国家的中线原则发生分歧,迄今中国与其中多方仍难达成协议,造成中国渔民的莫大困惑以及利益受损。更令人忧虑的是,由于各沿海国都有了诉求至少200海里专属经济区的机会,中国在更远水域的他国经济水域从事海洋经济活动就必然受到全面封杀。这类海权冲突,对于中国这样一个13多亿人的大国来讲,还将继续上演,并很可能愈演愈烈。

中国在1947年就曾通过南海九段线(原十一段线)对南海权益予以诉求,九段线贴近其他环南海国家较近,不违反当时的国际法,也曾长期被其他环南海国家所接受。但在通过了《联合国海洋法公约》后,这些国家认为依据国际法,它们就自动获得了200海里排他性的经济水域,但这与中国的历史性诉求发生直接冲突。就国际法而言,晚至1982年通过的国际法并无追溯早至1947年就已出现的国际诉求的效力,因此那些环南海国家所寻求的所谓源自国际法的权益,并无实质意义。对此,中国政府在1996年批准《公约》时也已做出说明。但是,30年前,中国本不必那样积极支持《公约》,不给周边国家创造置我海洋权益不利的任何机会。但囿于当年中国之利益与身份,中国还是做出了支持之举。当然,即使那时中国积极反对《公约》,也未必能够成功。

总之,百年甚至千年以来中国在多数时候对海洋权益是缺乏重视的,甚至到了近代与当代,仍谈不上有什么海洋战略甚或国家战略。经历了长期的经验教训,我们今日虽有了经略海洋的“发展、自卫、反霸”三原则,但曾经长期未能彻悟国家命运与海洋的密切关联,不曾全面耕耘与打拼海洋,更不明白自己的短期与中远期海洋战略与实现手段,因此在判断国家利益与身份转换的走向时亦有失误之处。在处理内外发展的关系中,中国也曾过于聚焦国内,忽视能力培育,未能积极拓展与经略海洋,而这一切的消极后果在当前已暴露无遗。

但事在人为,今天中国虽面对各种挑战,但中国发展的资源更多。重要的是中国已经不仅把自己定位为大国,而且是海洋大国。因此,只要我们正确把握建树海洋战略的三要素,认清中国发展海洋战略的原则、利益与身份,坚持原则,维护利益,调整身份,就一定能走入顺境,争取中国和世界海洋安全与发展的共赢局面。(作者为复旦大学国际问题研究院常务副院长)

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