吴士存:从“准则”向南海“秩序”迈进

前不久在马尼拉召开的中国—东盟(10+1)领导人会议,宣布正式启动“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商。李克强总理表示,希望通过“准则”磋商,增进各方相互了解与信任,争取在协商一致基础上早日达成“准则”,使之成为维护南海和平的“稳定器”。

随着“准则”案文磋商的序幕逐步拉开,有关各方围绕“准则”的性质、适用范围,以及是否具有法律约束力等实质性问题的博弈也将浮出水面。此外,少数域外势力对“准则”磋商进程的干预、仲裁裁决的负面影响亦不容低估。从这个意义上讲,期待“准则”案文磋商能在短时间内达成共识、取得突破或一蹴而就,是不现实的。

至于未来“准则”是否具有法律约束力这个国际社会普遍关切的问题,中方不妨从一开始就亮出底牌:支持“准则”有法律约束力的主张。如果检讨《南海各方行为宣言》(简称《宣言》)有何不足的话,那就是由于缺乏法律约束力和监督处罚机制,缔约国违反《宣言》的相关规定不必付出任何代价。因此,“准则”作为《宣言》的升级版和最终目标,具有一定的法律约束力是不言自明之事和题中应有之义。

要真正把南海建设成“和平之海、友谊之海、合作之海”和实现南海地区的长治久安,我们还应该抓住“准则”案文磋商启动的机遇,思考在“准则”机制基础之上构建未来南海地区安全秩序,这样既可解决目前南海地区危机管控机制缺失的紧迫课题,亦可拉长中国—东盟安全合作的“短腿”、增进彼此的政治互信。

从长远看,一个基于规则的制度化的南海秩序是符合包括中国在内的各方利益的。南海有关争端在未来较长时间内难以彻底解决,在坚持领土主权和海洋权益的前提下,努力维护南海地区的和平稳定,应是当前中国处理南海问题的战略目标。这迫切需要通过某种能为各方所接受的制度性安排来实现和维持。

事实上,中国已有利用规则制定来维护南海和平稳定的成功实践。1999年,中国和东盟国家谈判制定《宣言》,2013年启动“准则”磋商,今年5月达成“准则”框架草案,8月中国—东盟外长会议签署“准则”框架文件,11月中国—东盟领导人会议宣布启动“准则”案文磋商,这一系列举措对维护南海地区的总体稳定做出了重要贡献。

中国一方面要对美、日、澳等域外国家宣扬的“基于规则的秩序”针对自身的一面心中有数,保持定力;另一方面可以主动争取掌握话语权和主导权,打造符合中国战略目标和各方利益的地区规则和秩序。这样的规则和秩序,应是在以往成果的基础上,最大限度体现中国倡导和支持、东盟国家参与的地区国家共识,管控南海地区的领土争议和海洋权益争端,防止矛盾激化升级和域外力量的介入,在“一带一路”框架之下推动海上务实合作,维护南海形势总体稳定。

从这个意义上说,已经启动并取得初步成果和“早期收获”的“南海行为准则”案文磋商,是当前在南海建立“基于规则的秩序”的最大抓手。中国应从战略高度认识和把握这一磋商和谈判进程。(作者是中国南海研究院院长、中国—东南亚南海研究中心理事会主席。张锋教授对本文有贡献)

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