樊鹏:营造环境推动干部思维转变

近来,社会上有种观点,认为当下一些干部“怕担事儿、怕做错事儿”,所以出现了工作不负责的现象。但是,笔者近两年通过接触一些地方干部发现,不能笼统说干部不负责,在许多问题上反而是很负责甚至是“太负责”,有些时候在责任面前还会选择顶格管理。由此,呈现出来的局面十分吊诡,一方面是不少干部拼命干,另一方面是从效果上来看中央或上级的政策部分被执行,或者群众不够满意,获得感不够突出。

从干部的理性选择和行为特点来分析,本质上是一种“免责思维”。一方面,有的干部只对局部负责,不对整体负责。另一方面,政策执行过程中,有的干部为了个人或局部“免责”,倾向于采取顶格管理、用底线手段处理一般性问题,而这种行为选择往往会造成消极后果,甚至消解出台政策的初衷。

然而,干部行为的背后,是权力结构和激励机制的塑造和引导,存在一些不以人的意志为转移的深层次矛盾。在当前政治生活中,主要呈现为两对突出矛盾:一是新的历史时期矛盾复杂,改革的系统性、统筹性、整体性增强,与长期以来条块分割、分工负责的干部体系之间存在矛盾;二是问责多、问责严的权力运行环境,与大量复杂问题需要干部多做事、会做事之间存在矛盾。这二者紧密联系,相互影响,逆向强化。

改革本来需要多要素联动、需要不同决策系统高效协同,形成“制度合力”。但官僚体系原本就是按照职能划分的分立职责体系,其中的个体理性地选择对自己的职位、安全和职责负责,天然忽视整体性问题和全局性责任,若没有权责对等的制度安排,没有相应容错机制,他们会天然选择自保政策,规避整体责任,转嫁可能的风险。

面对这样的行为特征和结构性矛盾,重点应放在如何让干部以更好的方式负责。利用权力的弹性、外部性和延缓效应,使治理体系有机会识别不同类型的社会风险,通过对新问题进行辨识、周旋与互动,逐渐加强治理能力,进而避免工具理性的惯性特征,在系统性政策的执行中,更加强调因地制宜和弹性缓冲。

具体而言,决策和执行要考虑到宏观改革要求和整体性风险,政策工具的选择要实事求是,避免顶格思维、免责思维。从干部管理的角度,要实现这一目标,则需要优化干部行为的制度环境和激励结构,树立权责对等的意识,真正建立起能够包容试错的改革空间。改革发展是一盘大棋,要有成本意识,要算总账,通过为干部的风险责任买单,换取改革的向心力和发展的制度合力,推动干部从“免责思维”到“负责思维”转变。(作者是中国社科院政治学所副研究员)

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