孙南翔:欧盟骗补贴案为何屡禁不止

近日,捷克总理巴比什被欧盟证实骗取欧盟对中欧国家农业和投资计划的补助款,金额高达数百万欧元,引起舆论广泛关注。然而,捷克远非个例。近年来,在罗马尼亚、保加利亚、匈牙利、斯洛伐克等国,骗取欧盟补贴事件一再发生、屡禁不止。问题出在哪儿呢?

为稳定欧洲农产品市场、确保农民收入稳定,欧盟(欧共体)于1962年引入共同农业政策。欧盟的共同农业政策核心是通过补贴、投资等工具确保欧盟国家粮食安全。然而,随着欧盟东扩,共同农业政策也面临着更大的挑战,甚至成为诱发成员国腐败的高发地。

旨在推动农业发展的补贴项目成为腐败和诈骗的温床,大致有以下三个方面的原因:

第一,在欧盟国家内,大农场主和大资本家是获取补贴的主要对象。根据欧盟补贴规则,谁获取了土地,谁就获取了补贴的资格。由于农业规模效应与生产机器化的推动,农业在欧盟国家属于资本密集型行业。进入欧盟农业补贴资格范围的绝大多数为大企业家。据统计,欧盟80%的农业补贴落入20%的企业手中。而这些大企业家有可能通过民选成为国家元首或对选举施加影响,不可避免的,有部分欧盟补贴项目甚至落入了某些国家元首及其相关利益人的“口袋”。

第二,解决欧盟和成员国关系的基本原则为辅助性原则,根据该原则,成员国享有广泛的自由裁量权。针对屡次发生的骗取补贴行为,欧盟的应对措施并非强化控制腐败的规则,而是寄希望于成员国通过内部审计的方法对腐败问题进行查处。然而,政府官员(及其家属)既做运动员,又做裁判员。面对成员国的国内腐败,欧盟的辅助性原则无法实现有效的纠错机制。

第三,虽然欧盟的审查机制很严格,但欧盟农业补贴的透明化机制和问责机制远未建立。欧洲创建了反欺诈办公室,设置了欧盟检察官,试图保障欧盟财政利益不受侵犯,然而,在实践中,欧盟机构对补贴数据的获得、分析相对困难。一方面企业可以通过复杂的股权结构隐蔽欺诈行为,另一方面,东欧等国家的信息化建设仍在进行中,导致无法从欧盟成员国获取农业补贴的相关情况,不透明的项目催生了腐败的“野蛮”生长。此外,一些东欧国家国内法制建设仍不完善,缺乏问责制,也导致腐败难监督,难遏制。

当然,补贴诈骗和腐败问题不仅发生在欧盟国家,在亚洲、美洲、非洲等国家也存在此类的道德风险和法治危机。这是一个世界范围内的难题。

身份利益冲突是补贴诈骗的诱因。在欧盟补贴项目上,由于辅助性原则等的限制,成员国实际上没有受到有效监督。如何在平衡自身与成员国权力的基础上加强透明度和问责制建设是欧盟目前面临的一个挑战。这也给其他国家完善补贴制度和防治骗补贴行为提供了一定的警示和参考意义,应该从源头上加强补贴项目的透明度和问责体系建设,而不是只注重项目的审计。(作者是中国社会科学院国际法研究所助理研究员)

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