代帆:菲美危机或生涟漪效应

自2016年杜特尔特总统上台以来,菲律宾与美国的关系就一直面临种种不确定性。但两国在过去三年中所发生的种种龃龉更多只停留在口头上,直到2020年1月,杜特尔特总统下令终止与美国的《访问部队协议》(VFA),并于2月11日正式向美国方面提出了终止该协议的通告,持续半个多世纪的菲美联盟面临前所未有的危机。

美国撤销杜特尔特盟友、首席缉毒官员德拉·罗萨的签证,是诱发杜特尔特采取激进对抗措施的直接原因。但是,笔者不认为对于这样一项涉及到菲律宾重大安全利益和国家利益的政策,菲政府会在如此“激情”的状态下做出,其背后可能潜藏着两种考虑。

第一,菲律宾可能正好借此与美国讨价还价,以争取一个对菲律宾更加有利的协议——一种声音认为,美国通过菲美《访问部队协议》获得了不对称的好处。第二,杜特尔特领导下的菲律宾政府,可能确实不再如以前那样看重两国之间共同军事防御的必要性——别忘了菲律宾在2019年一度要重新审视两国之间的《共同防御条约》(MDT)。有菲律宾学者认为,两国之间的VFA事实上在处理海洋冲突时未能给菲律宾提供最直接的帮助。即便是两国之间的《共同防御条约》,历来都是菲律宾参与美国的对外战争,而美国只是参与了近期在菲南部打击恐怖主义的行动。

换句话说,《访问部队协议》的初衷是应对中国在海洋问题上的挑战,在中菲关系友好的背景下,此协议的必要性已被画上问号,而且中国和俄罗斯等大国可以填补美国存在感下降留下的空白。更不用说,这样一种与美国在军事上拉开距离的政策,更彰显了菲律宾追求独立自主外交政策的决心。

如果菲美两国最终分道扬镳,对美国有何影响呢?笔者从菲律宾学者那里得到的看法是,这一决定肯定会影响到美国的印太战略,特别是其目前针对中国的遏制战略。在这一战略中,美国将菲律宾视为一个至关重要的前沿,也是其在亚洲的重要枢纽。一旦终止VFA,美国可能需要在本地区的其他地方部署更多的部队来弥补这种损失。同时菲美两国在2014年签订的另外一项协议——《加强防御合作协定》(EDCA)很可能也会被废止,这不仅意味着美国在菲律宾的军事演习和其他行动的停止,同时美国与本地区其他伙伴如新加坡、泰国等国的军事合作可能也会受到波及。因此,菲美一旦终止军事合作,可以会产生一种涟漪效应,导致本地区产生类似要求减少甚至完全终止与美国军事合作的呼声。

菲美密切的军事合作一旦终止,无疑会重创菲美关系,尽管菲律宾方面声称将继续发展和美国的良好关系。美国也许会进一步削减其对菲律宾包括军事援助在内的各类支持。当然,菲律宾社会长期以来对美国的亲近感并不会因此而退化。

这显然不是美国想要看到的局面。因此美国肯定会在接下来的半年时间里,想尽各种办法来争取菲律宾。菲律宾军方很可能不愿看到两国之间密切军事合作关系的终止。菲美之间长期友好的关系——尤其在菲律宾军方内部,无疑培养了一大批亲美人士,这些人士未必是杜特尔特总统所能完全控制的,更不用说美国在军事人员培训、军事援助、打击南部恐怖主义等方面长期给予菲律宾的援助。

从法律层面而言,也还存在一些障碍。尽管VFA只是一个行政协议,但同时还是一个双边条约,其批准或废止需要得到菲律宾参议院的同意,而目前菲律宾参议院对VFA的去留持何种态度还不得而知。而且,一旦VFA被废止,那么两国之间在冷战时代签署的《共同防御条约》(1951年)将何去何从,也是菲律宾必须面对的。(作者是暨南大学国际关系学院副院长)

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