王宏伟:健全应急管理体系须换向换挡

面对在应对新冠肺炎疫情中所暴露出来的许多问题,不能不引起全社会的反思。笔者认为,在认真反思的基础上深刻地汲取教训是十分必要的,因为只有针对现有的问题找到解决办法,才能在下一次出现类似情况时不再手忙脚乱、应对失序。

但是,根据以往的经验,在进行反思时往往不能超越既定思维方向的限制,从而得出一些看似正确、实则无用的套路性结论。如应急预案不细、不实等。相应地,改进之策也无非就是强化应急预案等陈词滥调。结果,下一次突发事件发生,很可能应急能力依旧捉襟见肘,问题在其他方面又冒出来。笔者认为,健全应急管理体系首先要进行“换向”思考,然后在此基础上完成模式“换挡”。

“换向”思考的重要意义在于确保不会犯方向性错误,找准正确的政策改进问题。在反思突发事件的过程中,找准方向的前提是判定我们身处的时代特征。今天,中国在从工业社会向信息社会迈进,突发事件越发表现出高度复杂性、高度不确定性,令工业化时代的应急管理手段失灵。一旦高度复杂性、高度不确定性的突发事件突破我们的应急管理体系,我们就将其贴上“非常规”的标签。

其实,突发事件本身并无常规与非常规之分,反倒是我们当前的应对模式还停留在工业社会,因为工业社会的突发事件是相对简单而确定的,政府相关部门严格按照自身的职责,按部就班地遵循既定的程序,就能够有效应对。但是,在社会大转型的时期,以往我们积累的经验和屡试不爽的模式遭遇空前的挑战。

此次新冠肺炎疫情从公共卫生事件迅速演变为一场系统性的社会危机,只有以总体战、全民战的方式方能有效应对。一个不容回避的问题是:我国早就有了似乎很完善的卫生应急制度,怎么就防不住疫情?

笔者认为,这是因为我们习惯了以确定应对不确定、以简单应对复杂、以不变应对万变,用僵化的过时机制剪裁复杂的当下现实。例如,《传染病防治法》穷尽列举了各类传染病,没有丝毫弹性。新冠肺炎疫情只有被卫健委宣布为一类传染病按甲类传染病管理,才能采取强制隔离措施。与当年的SARS一样,如今新冠肺炎疫情遭遇了同样的窘境。如果不进行换向思考,下一次再遇到新型公共卫生风险,仍可能会重蹈覆辙。所以,我们必须做出有力的调整,避免下一次陷入南辕北辙的泥潭而无力自拔。

健全应急管理体系,必须把堵漏洞、补短板与强基础、利长远结合起来,在模式“换挡”上做足文章:

一是要创新应急思维,从经验性思维转变为前瞻性思维。否则,反思就只能是撞击—反射式的。以应急预案为例,其制定的基础是对既有经验的总结。有了N个预案、设想了N种情况,下次突发事件属于N+1种的“黑天鹅”。“9·11”事件后,美国反思应对不力后得出结论:缺少想象力。对今天突发事件的新特点认知不清晰,一味强调细化应急预案,反倒会强化应急体系的纤维性,造成灵活性、适应性、响应性的进一步流失,进而影响了应急能力的提升。

二是要完善领导指挥体制,从分散式向集中式转型。分散式领导指挥体制会导致令出多门、混乱无序,难以形成强大的、方向明确的合力,不能适用应对跨界性的复杂危机。集中统一的指挥领导体制以“指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力”为目标,超越部门分割、条块分割、地域分割、军地分割的局限,能够汇集成调度、汇集八方资源的伟力。

三是要重新定位应急利益相关者的角色,使社会力量从“助手”变为“主体”之一。社会力量参与应急管理,不是一种可有可无、可多可少的“花边”和“点缀”,而是不可缺少的重要主体之一。应急管理为了人民,又依靠人民。只有充分发挥社会力量在应急宣教、志愿救援、捐赠物资运送等方面的作用,应急管理群防群治、群防群控的人民防线才能牢不可破。

四是要转移应急重心,从重视事后响应向重视事前预防与准备转变。我国应对重大突发事件的制度优势主要表现在应急响应行动中,但在预防与准备中彰显不够。应急管理的最高境界是将风险尽可能消灭在萌芽之际、成灾之前,将损失降到最低。树立底线思维,增强重大风险防范化解能力,并通过制度建设始终压实落实地方、部门、单位、社区、个人在风险防范中的“五方责任”,这是健全应急管理体系的当务之急。

五是要重配应急资源,从“上强下弱”变为筑牢基础、强基固本。基层是所有应急管理工作的基础。由于应急资源目前是呈现倒金字塔形配置的,因此导致基层责任无限但权力、资源有限,不能充分达到我们期望的对紧急状况“灭早、灭小”的效果。健全应急管理体系就必须逐渐实现资源下倾、力量下沉,织牢织密第一道风险防线,让基层成为预防突发事件的“尖兵”和“前哨”。(作者是中国人民大学国家发展与战略研究院研究员)

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