王聪悦:美国公共卫生应急机制的优与劣

美国疾控中心(CDC)日前就日媒猜测做出回应,称暂无证据表明美国部分流感死亡由新冠病毒所致。但该中心官员也坦承,新冠肺炎可能在全美“大流行”,美卫生部门正在做防范准备,不排除采取停工停学措施的可能。

事实上,美国政府1月31日就已宣布新冠疫情触发全国公共卫生紧急状态,在由CDC建立新冠疫情管理框架的同时,也向各州及地方卫生部门及时发布最新的临时卫生警报建议性通知、《患者临床护理指南》,开发用于确诊的检测试剂盒,并在华盛顿、伊利诺伊州、加利福尼亚州和亚利桑那州部署多学科诊疗小组,以协助卫生部门进行临床管理、接触者追踪和疫情治疗管控交流。

以2001年“9·11”事件为分水岭,美国便在公共卫生应急反应机制的法律基础和流程设计方面开展了大规模查漏补缺、优化升级。

一则推动涉及公共卫生突发事件的一系列联邦法与州、县等地方性法律、法规互相补充完善。2019年6月美国总统还签署了新的《大流行与全灾害应变法案》(Pandemic and All-Hazards Preparedness Act),与时俱进地更新全美医疗人力、物力、财力在重大灾变面前的调配规划。

二则统筹协调公共卫生体系内政府部门、公私立实验室、医院和健康服务提供者、志愿团体以及红十字会等多元主体的分工和参与流程。

三则制定和强化公共卫生应急防范合作协议,负责统合重要资源,提供资金和技术支持,确保各地有效应对传染病暴发、自然灾害以及化学、生物、辐射或核事件。最新数据显示,2019财年该项目获拨款6.75亿美元,支撑公共卫生实验室测试、社区防范、公共卫生检测和流行病学调查、医疗对策部署、紧急行动协调五大领域,覆盖2692个地方公共卫生部门和2708位专业技术人士,为该年延续或新宣布的诸如飓风、山火、阿片类药物危机等12次国家或地区级紧急状态保驾护航。

不可否认,相对成熟的法律文本与制度设计,让美国始终走在国际突发卫生事件应急管理前沿。2001年以来的炭疽危机、SARS流行、高致病性禽流感H5N1传播等,亦使其从纸上谈兵到经历了实战考验。

但在实际操作中,美国当前的公共卫生应急反应机制存在诸多问题,比如联邦政府与灾害源发地之间信息、指令传递滞后欠准;救灾过程中重复劳动、人浮于事;地方县市不同程度的公共医疗基础设施老旧、应对能力薄弱;州际与地区间协作互动机制仍有很大提升空间等,而且更重要的是,还面临一些严重的结构性缺陷和现实矛盾。

首先,种族偏见、阶层隔离、性别歧视等沉疴在公共卫生领域持续发酵,使“不平等”全面渗透于美国的日常医疗救治和突发卫生事件处理当中。

不久前刊于《美国医学会杂志》子刊的调查发现,论及美国公民身体健康状况,与上世纪90年代初相比,高收入白人依然名列前茅,低收入群体和有色人种则大幅下降。另有调查数据显示,2018年非裔美国人的无保险率逼近10%,白人仅5.4%,得克萨斯州、佐治亚州等深南地区的非裔美国人享受公共社会保险计划的情况更糟。有鉴于此,当全美家庭平均医疗费用占收入比例为11%时,非裔美国人此项数值高达20%,与收入不平等、经济挑战等因素叠加,进一步构成他们的生活重荷。另外,还有研究指出紧急医疗护理待遇并非一视同仁,61.3%的白人患者被送往最近的急诊机构,相比之下黑人和拉丁裔患者更有可能被送到专门接收穷人、无保险人群的“安全网医院”。

平时尚且如此,灾变暴发时更无公平可言。近及美国这两年的阿片类药物危机,种族歧视赋予白人在医保报销范畴内频繁获得阿片类处方药的特权,变向导致他们沦为高危群体。但阶层、性别等方面不公,又共同造就了一批能以种族优势获得成瘾药物却无法凭财富优势接受妥善戒断诊疗的底层白人妇女。尽管危机初期黑人和拉丁裔看似幸免于难,但其聚居的内城地区向来是传统毒品、非法阿片物质泛滥之地,故而一旦涉毒更易遭受司法不公正对待。

远至2006年卡特里娜飓风,针对灾民的调查也显示,灾难来临时白人和富人能更快获得救助。恰如时任纽约时报专栏作家戴维·布鲁克斯所言:“这场飓风掀开了社会的华丽外表,暴露出深入腠理的权力交易、不公、腐败和不平等现象”。

其次,专项经费大幅削减导致“巧妇难为无米之炊”。过去两年的美国联邦预算提案,总体保持了削减卫生与公众服务部门经费的建议和趋势。对此强烈反对的美国议员和相关领域人士指出,疾病控制与预防方面的预算大幅缩水,不仅威胁联邦总体的公共卫生能力,还将对州和地方公共卫生部门造成打击,因为“这些部门严重依赖CDC向社区提供的资金”。加上之前卫生部门机构改革和裁员等动作,有美媒甚至质疑,在当前的新冠肺炎疫情面前,美国政府是否能像中国那样迅速完成对大规模人口流动的跟踪、封锁疫情严重地区以及在几天内修建医院收治病人等艰巨任务。 

再次,美国将突发公共卫生事件政治化的倾向阻碍了抗击疫情的国际合作。在全球化背景下,传染性疾病对各国传统安全与非传统安全均可产生重大影响,故而唯有积极推动国际合作、构建全域安全网络才能营造共赢环境。但早在“疯牛病”、禽流感、SARS肆虐时,美国针对疫病流行地区的禁运、借机炒作支持台湾加入世卫组织等行为,便已将单纯的公共卫生事件政治化,使之成为美推行相关外交政策及实现战略利益的踏板。这次新冠疫情暴发之初,美国商务部长抛出“中国疫情有助加速制造业回流美国”等言论,暴露了美国一些政客缺乏国际道义和对抗击疫情进行政治操作的一贯做法。这类举措只会导致美国乃至全球的公共卫生安全处境更加复杂。(作者是中国社会科学院美国研究所学者)

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