田斌、于娟:美“国家紧急状态”与“重大灾难状态”

虽然这几天美国新冠肺炎确诊病例的数量都在以每天10000以上的速度增加,但是很多媒体还是把26日视为它的一个重要节点。当天发布的数据显示,美国已成为全球新冠肺炎确诊病例最多的国家。与此同时,美国26日公布的首次申请失业救济人数达到328万人,刷新历史纪录。面对这种态势,美国国内有声音提出疑问,现在“国家紧急状态”足以应对当前疫情恶化带来的巨大压力吗?

“紧急状态”不够用?

目前,美国已进入“国家紧急状态”。这是《斯塔福德法案》授权美国总统的一项权力,即在一场突发事件造成的巨大破坏导致或可能会导致州和地方应急资源崩溃时,美国总统可以正式向外宣布国家进入“紧急状态”,以便调用联邦政府资源应对可能不断恶化的态势。例如,联邦政府启动500亿美元的紧急资金储备用于支持各州和地方政府的医疗机构抗击新冠肺炎疫情。进入本世纪以来,美国总统多次宣布国家进入紧急状态,例如,“9·11”事件后小布什总统宣布针对恐怖主义威胁下的“国家紧急状态”,奥巴马总统针对2009年暴发“H1N1流感大流行”所宣布的“国家紧急状态”。

但是,由于在美国进入“国家紧急状态”后,疫情的快速蔓延并没有得到有效的遏制,近两天确诊病例数量增幅更大了,因此在美国社交媒体上传出消息称,总统可援引《斯塔福德法案》,下令在全国范围内强制隔离两周。这引起美国媒体和舆论的高度关注和密集讨论。

实际上,从《斯塔福德法案》来看,其授权美国总统可以宣布“紧急状态”和“重大灾难状态”,但是后者主要针对州和地方政府层面。即这种宣告只能是受灾州的州长提交申请,由美国总统批准并宣布。而只有当某个州的州长判断灾难性质非常严重,该州已没有能力应对必须获得联邦政府的援助时,才能提交“重大灾难宣告”申请。截至目前,美国总统特朗普已经宣布11个州进入“重大灾难状态”。

两种状态区别在哪?

那么,“国家紧急状态”和“重大灾难状态”的区别又在哪里?

按照《斯塔福德法案》规定,“国家紧急状态”是指美国总统可根据实际情况决定,在美国全境任何地方采取应对行动和响应措施,以挽救民众生命、保护财产安全和公共卫生安全,减少或避免当前灾难所带来的威胁。

而“重大灾难状态”的宣布则通常是在遭到飓风、地震、洪水、龙卷风或其他重大突发事件,由于灾难性后果已经明显超出各州和地方政府能够独自有效应对的能力时,美国总统可宣布进入“重大灾难状态”。

横向比较这两种“状态”,显然美国总统宣布某个州进入“重大灾难状态”下提供帮助支援的范围会相对较大。通常情况下,在进入“紧急状态”后,联邦政府所提供的援助支持和资金支持是为了满足某一特定需求或防止重大灾难的发生。联邦政府将向各州和地方政府提供一定的援助资金,为美国普通民众和家庭提供必要的救助。这其中包括向其提供临时住房,发放急需的药品和食品以及必要的生活救助金等。

而“重大灾难状态”意味着,联邦政府将立即启动全面的支援行动,这对于帮助受灾地区尽快恢复正常秩序,生产生活重回正轨,以及增强抵御未来风险的能力。通常情况下,重大灾难造成的破坏程度高、范围广,灾后恢复工作是一项需要耗费大量时间、精力和资金的庞大工程。因而需要地方政府动员当地社会各界力量共同参与。同时,联邦政府提供的重建支持也是必不可少的。

但从法理上看,《斯塔福德法》并未允许联邦政府直接干预州、地方或部落政府的危机应对措施,尽管它提供了相当多的资源来帮助他们。所以,也无法授权联邦政府对全国进行“隔离”的权力。美国是否有其他法律授予联邦政府这项权力,目前似乎也还没有看到确定的答案。

央地协作至关重要

无论总统宣布进入哪一种状态,美国联邦应急管理局都是具体负责协调开展联邦支援任务的核心部门。美国联邦应急管理局成立于1979年,旨在整合应急准备、减灾、灾难应对、灾后重建等诸多联邦应急管理相关任务,统一制定应对政策并协调实施应急行动。随着美国经历应对了诸如卡特里娜飓风等多个重大灾难后,联邦应急管理局的职能和自治权也在不断扩充和优化。

而对于在应急支援方面联邦与州地的关系,2018年发布的联邦应急管理局五年战略规划明确指出,最合理且有效的应急管理体系应当采取“由州政府负责,地方具体实施,联邦政府给予支持”的模式。在此基础上,联邦应急管理局主张进一步强化州一级以及基层政府的应急能力建设和风险管控水平。此外,联邦应急管理局也认为要继续加强全社会的协同应对合作,广泛动员社会各界的资源和力量共同参与到灾难的应急准备和救援工作中,尤其要提高私有部门和个人的参与程度。

大灾大难是人类历史上永远无法抹去的记忆,人类的文明史很大程度上就是一部灾难的经历史和抗争史。此次新冠肺炎疫情在全球大流行,没有哪一个国家可以独善其身,置身事外。应对传染病蔓延是全球公共卫生安全和卫生治理的重要内容,更需要每一个受疫情影响的国家给予高度重视,及时有效地开展本国的疫情防控和患者救治工作。因此,联邦政府与州政府的密切配合,对于美国能否成功遏制新冠肺炎疫情继续蔓延至关重要。

此外,作为负责任的大国,应加强国家间以及各领域间广泛合作。因此,中美有责任共同携手打赢这场人类抗击新冠肺炎的战争,为维护世界人民的生命安全做出应有的贡献。(作者皆为清华大学海外安全研究中心研究员)

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